随着桐乡市经济社会的快速发展和城市化进程的加快推进，城市规模迅速扩大、城市人口快速增加，城市管理的任务日益繁重；同时，传统型的城市管理模式，已逐步暴露出了管理效率不高、管理手段滞后等弊端，不能完全适应新形势的需要，制约了城市管理水平的持续提高。如何应用现代科学技术，建设数字化城管工程，改造传统型的城市管理模式，建立适应新形势需要的城市管理新机制，推进城市管理从单一的城管执法向城市综合管理转型，逐步实现城市管理“科学化、精细化、长效化”，已成为城市管理的内在需要和发展趋势，也是今后一个时期内摆在我们面前的一个重要课题。
一、数字化城市管理的概念和特点
所谓数字化城市管理是指应用现代信息技术，集成地理空间框架数据、单元网格数据、管理部件数据、地理编码数据等多种数据资源，综合利用GIS（地理信息系统）、GPS（全球定位系统）、RS（遥感技术）等多种技术和各类业务平台，形成完整、闭合、互通互联的城市综合管理系统。在此基础上，通过使用科学管理方法，使城市管理的区域达到精细化、管理部件的内容数字化、管理事件的处置精确化。实现城市管理由粗放型向集约型转变，进而全面提高城市管理的效率和水平。数字城管主要有以下特点：
（一）对城市管理目标进行科学界定。数字城管系统把城市管理对象分为事件和部件管理两大类，实施分类管理。根据国家建设部关于建设数字城管的规定，城市事件主要有五大类：市容环境、户外广告、施工管理、突发事件、街面秩序；城市部件主要有六大类：公用设施、道路交通、市容环境、园林绿地、房屋土地及其他类。通过采用现代信息技术，将事件和部件管理对象逐一进行进行登记，对大到一幢建筑物小到一个地灯的每一个部件测定其“坐标”，建立事件、部件数据库，实行“身份证”式管理，并明确每一个部件和事件的管理责任单位，使城市管理对象与责任单位一一对应，从而实现城市管理的精确化。
（二）采用“万米单元网格”管理法。数字城管系统以“万米单元网格”（面积约为10000平方米）为实施管理的基准单元，将城市建城区管理范围划分为若干个“万米单元网格”，将所划分的“万米单元网格“组成一个整体的管理责任单元，在空间上和组织层次上形成市、街道、社区各自的网格化管理责任范围，实现管理区域的无缝拼接，消除城市管理盲区。每个“万米单元网格”配备若干名巡查监督员，负责对网格进行巡查，将发现的问题通过PDA（城管通），以电话、短信等形式传输到数字城管信息中心，实现对“万米单元网格”的信息采集。
（三）整合城市管理资源。数字城管模式的实施不仅是城市管理形式的一次转型，而且是城市管理体制和机制上一次整合和调整。数字城管所涉及的内容既有市容环境、户外广告等城管执法部门的职能，也涉及规划建设、电力、通信等部门的管理职能，通过信息资源共享、协同办公等方式，将分散在城管执法、规划建设、电力、通信等部门的管理职能进行有机整合，形成统一领导、分工明确、协调有力、监督到位的城市管理体制，打破现有的“小城管”城市管理模式，建立涉及城管执法、市政设施建设和维护、绿化管理、环卫设施维护管理等多方面、系统化的“大城管”管理模式，从制度上解决部门之间职责不清、多头管理、推诿扯皮的问题，以实现部门管理效率的“最大化”。针对数字城管实施当中涉及部门多，需要加强部门之间协调沟通的实际情况，在数字城管工程建设中，一般将组建一个数字城管领导协调机构作为一个重要组成分，负责数字城管有关事项的指挥、协调工作，为数字城管工作的顺利运行提供制度上的保障。
（四）再造城市管理流程。数字城管系统通过采取无线网络技术、信息化技术等手段，建立了一个基于数字城管信息中心为中枢的“信息采集传输-任务案卷建立-任务调度派遣-任务案件处置-处理情况反馈-现场核实结案-系统综合评价”等7个环节的数字化城市管理新流程，实现城市管理事项办理流程的制度化、标准化。数字城管系统把建立两个“轴心”，作为数字城管运转的“核心”，所谓“两个轴心”，即：监督中心和指挥中心，监督中心负责发现和收集城市管理问题，将责任单位明确的事项直接派发到相关单位，将责任单位尚未明确的事项派发到指挥中心，由指挥中心进行协调和落实责任单位。责任单位根据数字城管中心派发的任务，在规定的时限内处置完成，申请巡查员现场评估验收，验收合格后结案归档，否则督促相关责任主体继续处置。指挥中心对“数字城管”各成员单位涉及城市管理工作事项的落实情况，进行督促检查，协调市级部门和单位之间涉及城市管理的工作事项，确保责任落实到位。
（五）建立客观公正的评价体系。数字城管系统专门设置了绩效考核评价系统，对网格巡查人员、责任部门发现问题和处置问题情况进行自动统计，将有关问题的办结情况在大屏幕上以不同的颜色显示，并将办结的案件自动备份存档。由系统自动生成统计报表、统计图，对工作情况进行考核，为进一步加强城市管理提供参考依据。
二、建设数字城管的必要性和重要性
近年来，随着经济社会的快速发展，城市建设快速推进，城市规模迅速扩大，城镇建设也初具规模，工业园区、经济开发区等新建区域迅速增加，城市道路、城市绿化、通信干线、亮化等设施快速发展，城市管理需要覆盖的区域和管理的内涵不断拓展，客观上对城市管理提出了更高的要求。为加强城市管理，许多城市相继开展了城市管理相对集中行政处罚权工作，将市容环境卫生、城市规划、市政公用、城市绿化、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等7个方面的全部或部分行政处罚权进行整合，统一交由城管行政执法局实施，在城市管理行政执法方面理顺了管理体制，明确了管理职能，在提升城管行政执法水平，改善城市环境方面发挥了积极作用。但随着城市管理工作的不断深入，当前“小城管”城市管理模式中管理手段较为滞后、管理职能分散、管理效率不高等问题逐步显现，已难以适应新形势的需要。
（一）“市政设施管理”与“城管行政执法”两种资源有待进一步实现整合。一方面，由于城市管理相对集中行政处罚权仅局限于城市管理行政执法方面的部分职能，突出“执法与管理”相分离的原则，城管执法部门只履行行政处罚权，没有对市政公用设施等城市配套设施的管理和维护职能，难以将执法与设施管理有机结合起来。另一方面，对城市道路、城市绿化、通信干线、亮化等市政公用设施的维护则分散在规划建设、开发区、振东新区、电力、电信等多个部门和单位，存在着职能交叉、多头管理的体制性问题，而相关部门尚未配备专门的巡查队伍或者巡查密度和宽度还不够，致使一些道路设施破损、窨井盖丢失等问题得不到及时发现和维护，影响了城市形象。
（二）城市管理方式有待进一步改进。目前，加强城市管理主要依靠加大人力、物力的投入，通过加强巡查、整治等手段，但随着城市建设的不断发展，城市管理任务日益繁重，依靠增加管理力量投入的粗放型管理模式，所带来的管理成本将不断增大。同时，由于人力巡查和管理的局限性，一些设施破损未能及时发现，导致经济损失的成本进一步提高，比如：地下水管破损未及时发现，往往会导致大量自来水流失，破损程度进一步加剧，既增加了设施维修的成本，还会带来资源的浪费。
（三）城市管理效能有待进一步提高。目前，在城市管理当中发现问题和处理问题环节上存在着“脱节”的现象，制约了城市管理效能的提高。一方面，目前发现问题的方式以人力巡查为主，而人力巡查发现问题效率相对不高、时间上较为滞后，致使城市管理当中的一些实际问题难以及时得到解决。另一方面，现有城市管理体制中，相关行政管理部门之间缺乏管理信息共享、配合协作的有效途径，难以将事先准入、事中监督与事后执法等环节有机结合起来，形成部门管理的合力，致使城市管理往往处于事后被动管理的不良现状，既增加了管理成本，又影响了解决问题的效率。
（四）群众满意度有待进一步提升。目前，城市管理当中缺乏具体的办事流程和考核体系，对职能部门和单位难以进行量化、透明的考核，致使在城市综合管理中带有一定的随意性，一些群众关心的热点难点问题得不到及时解决，比如：一些道路设施破损时间较长，但由于职责不明确，未能及时得到维修，一定程度上，影响了城市环境和政府部门在群众心目中的形象。
（五）数字城管的发展形势逼人。目前，数字城管正在我国各城市悄然兴起，国家建设部对数字城管工作在十分重视，自2004年10月北京市东城区在全国率先建成并运行“数字城管”，取得了较好成效之后，建设部于2005年1月发文，要求加快推进数字化城市管理试点工作，提出2005年－2007年为试点阶段，2008年－2010年为全面推广阶段，目前已确定三批、共51个试点市、区，并针对数字城管实施情况，先后颁布了《城市市政综合监管信息系统建设规范》、《城市市政综合监管信息系统单元网格划分与编码规则》等一系列技术性规范，为数字城管的实施提供了技术上的支撑。浙江省政府于2006年6月16日，下发《关于推行数字化城市管理试点工作的实施意见》，就我省推行数字化城市管理试点工作提出了指导性意见，并针对“试点工作的目标和原则”、“试点工作的主要内容和要求”、“试点工作的组织实施”提出了具体要求；2007年2月28日，在全省建设工作会议上，明确提出“努力提升城市管理水平，全省11个设区市都开展“数字城管”试点，继续加强城市管理综合执法工作，研究探索城市管理协调机制”。目前，深圳、嘉兴、扬州、宁波、哈尔滨、盐城、烟台、成都等一批大中城市相继开展了数字城管建设工作，成为全国数字城管试点城市，我省的绍兴县、台州、义乌、丽水、慈溪等一批兄弟城市也开展了数字城管工作，还有绥云县等一批城市正在积极筹备数字城管工作；这些城市通过实施数字城管，完善了城市管理体制，进一步整合了城市管理资源，充分发挥职能部门在城市管理当中的整体性作用，进一步加大了城市管理力度，改善了城市环境，节约了城市管理职能部门人力和物力投入，有力地推动了城市化进程的健康发展和经济社会的和谐发展，同时，也拉大了与一些尚未实施数字城管城市之间的差距，对加强城市管理工作，推进城市管理现代化带来了新的挑战，可谓形势逼人。
数字化城市管理是随着城市管理的不断发展和进步，城市管理向综合化、精细化方向发展迈进中的一个新生事物，是进一步优化城市管理体制机制，提升城市管理效能的有效载体。实施数字城管，已成为下阶段我市进一步加强城市管理，加快推进城市化进程的必然选择，建设数字城管具有现实的必要性。一是实施数字城管有利于整合市政设施管理和城管行政执法资源，实现城市管理当中城管执法、规划建设、公安、电力等部门管理资源的整合，进一步优化城市管理体制机制，改变“难事没人管，好事争着管”的问题，使城市管理运转更加顺畅。二是实施数字城管有利于改进城市管理方式，使用先进的信息技术手段来发现问题，形成城市管理发现问题和处置问题的新机制，消除管理空白，解决因管理力量需求不断增加，带来的管理成本不断提升的问题，节约管理费用。三是实施数字城管有利于通过监督管理可视化，对重点路段、公共场所的设施进行实时监控，及时发现设施损坏、违章事件等问题，及时维护公共设施，查处违章行为，提升城市管理效率。四是实施数字城管有利于通过办事流程再造，实现城市管理办事流程的透明化；建立完善城市管理考核监督机制，通过数字城管信息系统对城市管理的相关行政部门进行量化考核，真正把城市管理各项工作落到实处，从源头上防止不作为、乱作为行为的发生；推进政府部门更好地为群众办实事，进一步加大对城市管理热点难点问题的治理力度，改善政府形象，促进社会和谐。五是实施数字城管有利于进一步提升城市管理水平，改善人居环境，接近与先进城市之间的差距，提升我市城市美誉度，扩大对外影响力，加快经济社会发展。
三、加快建设数字城管，提高城市管理水平的对策及措施
建设数字城管是一项系统工程，不仅是一个信息化的运行系统，而且事关城市管理工作的整体运行模式、管理机制等方面的变革。根据先进城市数字城管建设和管理的经验，建设数字城管必须坚持“科学规划、因地制宜、统一标准、稳步推进”的原则，把数字城管的功能与城市管理实际相结合，努力建设一套符合桐乡市实际的数字城管运行模式。
（一）加强领导，强化保障，把建设数字城管提上重要议事日程。数字城管是城市化进程中的一件大事，对于提升城市管理效能，提高政府的公共服务能力，改善城市形象，推进城市管理现代化、精细化，具有十分重要的意义，必须尽快把数字城管工作提上政府重要议事日程，为数字城管的实施提供制度和组织保障。一是要建立数字城管工作领导小组。鉴于数字城管工作涉及方方面面，工作难度大的实际情况，建议桐乡市政府专门成立数字城管工作领导小组，由市长任组长，分管副市长为副组长，相关部门负责人为成员，负责数字城管工作的领导和指挥工作。领导小组下设办公室，并分设技术支持组、标准编制组、政策组、现场调研组等项目小组，从相关职能部门抽调工作人员，负责项目具体工作的协调、联络、展开等工作，为数字城管的实施提供强有力的组织保障。二是要制订完善数字城管实施方案。根据建设部和省建设厅对数字城管的政策规定，结合桐乡实际，开展前期性调研，制订桐乡市数字城管实施方案、技术方案、可行性方案等一系列工作方案，对桐乡市实施数字城管进行统筹规划，并及时邀请有关专家召开项目论证会。经专家评审后，报经市发改部门立项，并作为市政府一项重点项目加以推进。三是要强化资金保障。数字城管系统较为复杂、技术性较强，所需的经费投入较大，绍兴县建设数字城管投入1200多万元，宁波海曙区数字城管投入了1600多万元。数字城管虽然一次性投入大，但长期收益可观，以江苏扬州市为例，实施数字城管后，在管理力量没有明显增加的前提下，每月处置城管问题32000件，增加近50%，处置率从过去平均需要一周缩短到12小时，一大批陈年积聚的问题得到了解决，城市面貌大为改观，每年为城市基础设施的维护节约了大量经费，从长期来讲，社会效益和经济效益都是可观的。四是要安排出数字城管时间表。数字城管建设工程时间较长，总共需要9个月以上的时间，一般分为前期准备、组织实施、检查验收三个阶段实施，其中前期准备阶段需要3个月左右，主要是开展前期性调研、制订工作方案、项目立项、组建数字城管建设机构等；具体实施阶段需要5个月左右，主要是开展数据普查、信息平台开发、硬件设施配套、数字城管巡查员队伍组建、完善各项配套制度等；检查验收阶段需要1个月左右，主要是开展试运行，完善信息系统、邀请省建设厅有关专家检查验收等。为加快工作进度，制订分阶段方案，明确每一个阶段、每一个工序的任务安排和时间进展，确保各项工作有序推进，忙而不乱。
（二）科学规划，统筹兼顾，稳步推进数字城管信息平台建设。建设数字化城市管理信息系统是实施数字城管的基础，根据国家建设部规定，借鉴先进城市经验，建立一套符合桐乡实际的数字城管信息平台。一是要开展综合信息普查。数字城管项目立项后，通过公开招标的形式，委托测绘普查单位，对城市管理涉及的公用设施、道路交通、市容环境、园林绿化、房屋土地等市政工程设施和市政公用设施进行全面普查，对城市管理的事件和部件进行统一编码，并明确责任单位。通过采用GIS地理信息技术，在电子地图上标明各个部件所在的具体“坐标”，开发、建立数字城管信息数据库，对管理对象和责任单位实行“身份证”式管理。二是合理划分“万米单位网格”。要按照合理布局、便于管理、无缝拼接的要求，结合城市中的街巷、院落、桥梁、河流等自然地理布局，将数字化城管实施区域划分为若干个万米单元格。对单元网格进行统一编码，并在电子地图上统一标明，作为数字城管信息数据库的重要组成部分，为数字城管信息系统实施管理奠定基础。三是开发建立数字城管信息处理平台。按照建设部数字化城市管理有关规范的要求，结合我市实际，落实数字城管信息平台建设的办公用房，并进行必须的装修。开发桐乡市数字城管信息处理平台，购置GIS服务器、监控、摄像、电脑等硬件设施，开发综合业务受理系统、呼叫中心系统、移动采集（城管通）与办公系统、GPS定位监控系统、遥感影像识别系统、协同工作系统、视频监控系统等数字化城市管理应用系统，实现对城市管理的可视化和信息化，为数字城管的实施提供技术上的保障。
（三）重塑理念，理顺体制，加快建立“大城管”城市管理体制。要结合数字城管信息系统的建设，将建立一套符合数字城管实际城市管理机制，与数字城管信息系统建设同步推进，为数字城管的顺利运行提供体制保障。一是要建立完善数字城管组织机构。组建数字城管信息中心，作为数字城管协调指挥机构，性质为市政府直属机构，由人事部门核定其编制和级别。由数字城管信息中心负责具体负责数字城管的系统管理、协调指挥工作。根据数字城管建设的规定，数字城管信息中心下设监督中心、指挥中心，作为数字城管信息系统运转的两个“轴心”，负责对数字化城管信息的收集、办理、监督，作为整个数字城管系统的中心和枢纽。二是要建立数字城管责任体制。根据数字城管运行情况，明确规划建设、公安、城管等相关职能部门的职责，以及各项事件、部件的管理责任联系人。数字城管领导小组与责任单位每年签订城市管理责任书，明确工作任务，建立横向到边、纵向到底的责任体系，做到“事事有人管、件件有着落”。三是要进一步整合部门管理资源。根据数字城管的特点，数字城管信息中心要与96310城管热线等系统整合，实现互联互通。数字城管信息中心要建立与相关部门协同办公、信息沟通、重大事项协调等工作机制，各相关部门通过数字城管信息平台及时公布建设施工、沿街经营户审批、市政设施维护、执法查处等各类信息，实现管理和执法信息共享。针对重点难点问题，及时召开部门协调会议，研究解决问题的办法，组织开展专项整治，提高解决重点难点问题的实效性。
（四）规范管理，综合协调，建立运转有序的数字城管运行模式。根据数字城管的特点，在数字城管信息平台建成后，制订一套数字城管办事制度，规范数字城管运行模式，确保数字城管体系顺利运转。一是要建立数字城管信息中心运行制度。制订数字城管操作规程手册，明确城市管理信息收集、责任分派、管理情况反馈、考核监管等办事程序。数字城管信息中心明确机构职责和人员分工，实现数字城管信息中心规范运作。二是建立完善数字城管办理处置流程。根据数字城管的特点，建立一套符合桐乡实际的数字城管办事流程，包括“信息采集传输、任务案卷建立、任务调度派遣、任务案件处置、处理情况反馈、系统综合评价”等流程。转变依靠人力巡查发现问题的形式，建立网格负责制，明确万米单元网格的巡查人员，将发现的问题通过PDA（城管通），及时向数字城管信息中心反映，对发现的问题通过数字城管信息平台进行筛选、审核，并将有关问题交由责任部门限期办理，实现发现问题、处置问题程序化。三是要完善考核制度。建立完善数字城管考核制度，对数字城管相关职能部门的工作完成情况进行量化考核，激发部门管理的积极性。
（五）强化教育，完善制度，组建一支高素质的数字城管管理队伍。数字城管管理人员主要包括数字城管信息采集人员、信息中心操作人员、监督管理人员、指挥协调人员等，城管信息采集员队伍一般可以通过两种方式组建：1、采用市场化方式，将信息采集工作公开招标，由专业公司负责，政府部门负责考核。2、数字城管信息中心通过公开招聘、人员选调等方式，组建城管巡查员队伍。信息中心操作人员则可通过向社会公开招聘合同工的形式，招录一批一定计算机操作技能的人员。监督管理人员、指挥协调人员主要承担数字城管中心的日常管理、任务协调、派遣等，一般在现有编制人员中选调。数字城管管理队伍是实施好数字城管的基础，在建设数字城管信息系统的同时，必须坚持高标准、高要求组建一支数字城管巡查员队伍，确保数字城管有效运行。一是要严把“进口关”。按照“政治坚定、素质过硬、作风扎实”的要求，对进入数字城管工作的人员，必须进行严格的考试和业务考核，确保数字城管队伍的高素质和正规化。二是强深化教育培训。要从加强思想政治、业务素质两个方面加强教育培训，着力提高城管队员为民服务，为民执法的意识，把数字城管的功能真正用于为群众办实事。要针对数字城管信息系统发现问题的取证、传输、协调交办等各项环节进行全面的培训和考核，使城管队员较好地掌握数字城管相关知识，使数字城管的信息化功能优势真正得到发挥。三是修订完善各项规章制度。针对数字化城管的特点，修订完善数字城管巡查、案件办理、岗位职责、考核监管等一系列规章制度，实现数字城管队伍管理制度化、规范化。
（六）广泛宣传，公众参与，努力提高群众满意度。数字城管涉及群众日常生活，离不开社会各界的支持，必须进一步完善群众参与制度，增进与群众的沟通和联系。一是要强化宣传发动，提高社会各界参与热情。通过新闻媒体进行专题报道，采取召开新闻发布会等形式，宣传数字城管的重要意义，公布数字城管热线，拓展参与城市管理的途径。通过举办“数字化城管开放日”、征集数字化城管金点子等活动，提高群众参与的积极性和社会知晓度。二是落实疏堵结合措施。在实施数字化城管，加大违章行为查处力度的同时，合理规划便民菜场、便民摊点、便民张贴栏等场所，为群众设摊经营、发布公共信息提供方便，在具体管理中做到有疏有堵，合理处理好群众、市民和环境三者之间的关系，让城市管理更加贴近群众，减少城市管理的对抗性。三是要建立数字化城市管理公示制度。数字城管信息中心建立城市管理热点难点问题调查机制，多途径了解群众意愿，收集城市管理意见建议，逐步实现与群众互动交流，提高城市管理针对性和实效性。建立群众关心的罚没物品处理、市政设施维护等热点问题的公示制度，实现执法管理的透明化。
总之，实施数字城管，是加强城市管理，建设宜居城市，促进社会和谐的内在需要，必须进一步统一思想，充分认识加快完善和实施数字化城管的重要性和紧迫性，加快推进数字
城管，推进城市管理向精细化、现代化迈进。