数字化城市管理新模式推广领导小组专家组专家

原北京市东城区城市管理监督中心副主任、教授级高工  高萍

大家好，今天下午我主要讲标准，数字城管之所以能够从2005年推广到现在没有走样，并且各地都取得了一些不错的成绩，与始终如一的贯彻标准是有很大关系的。今天，我们这期培训班的主题是“创新社会治理的数字城管与国家系列标准宣贯”，接下来我就从五个方面来做一下讲解。第一个是数字化城市管理发展现状，第二个是数字化城市管理基本内容，第三个是数字化城市管理国家标准，第四个是数字化城市管理建设运行，第五个是数字化城市管理智慧升级。

第一个大方面就是数字化城市管理发展的现状。我们的数字化城市管理系统的建设是从东城开始起源的，在2005年当时时任浙江省省委书记的习近平同志，曾经对数字城管有一个批示：数字城管是数字浙江的重要举措，是更新数字城管观念，提高城管效率，提升城管水平的重要手段。在2015年中共中央、国务院发布的37号文件第一次把数字城管写进了中央和国务院的文件。还有在2016年中共中央、国务院印发了6号文，在这个文件里面，又一次提到了数字化城市管理，并且提出来向智慧化升级。住房和城乡建设部从2005年作为主管部门推广数字城管，它是持续在推进这个工作，从最早2005年的试点到全面铺开，先后出台了多个文件，包括推广东城区城市管理意见，包括加快推进试点工作通知，包括数字化城市管理模式建设导则等等。住建部是在2010年以前，基本上每年都有文件来推进这项工作，是从2005到2010年5、6年的时间里，五次召开了全国数字城管的全国工作会议，持续在全国推广数字城管的建设工作。在2013年国务院发布的《关于加强城市基础设施意见》国发36号文件中，也是第一次从国家层面，在这个文件里提出来明确规定“实现设市城市数字城管平台全覆盖”。所以从2005年一直到2015年这十年的时间，中央对数字城管还是十分关注的。在去年的12月份，现任住建部部长王蒙徽部长，在全国住房城乡建设工作会议上再一次提出要全面建设数字化城市管理平台，建立综合性的基础信息数据库，提高智能化、精细化管理水平。由此可以看出数字化城市管理实际上一直受到从中央到行业主管部门各级领导的高度重视。

第二个大方面就是数字化城市管理基本内容。数字化城市管理模式是通过划分单位网格，梳理城市管理对象即部件和事件，现在部件的国家标准中，分部件五大类121小类，事件是六大类，83小类；建立监管分离的城市管理体制新；创建从发现问题、立案、处置、结案和考核的闭环工作流程；引入城市管理工作绩效考核评价体系，以电子化、标准化、数量化的处置结果数据为依据，构建对处置部门的考核制度，形成监督轴对处置轴客观全面的绩效考核，并将考核结果纳入到各部门绩效考核、行政效能督察和干部考核等制度体系，以保证监督、处置制度长期有效；构建一个支撑现代城市管理体制、机制和运行模式的信息平台。
数字化城市管理模式是将现代信息技术，融入到现代城市管理之中，所构建的一套支撑现代城市管理体制－机制的技术体系和运行模式。数字城管在运行当中是有三个支撑体系，只有在这三个支撑体系完善的情况下，数字化城市管理才能取得实用、管用和好用的运行效果，这三个支撑体系包括第一个是数字化城市管理建设和运行的组织体系，也就是我们说的数字城管监督机构建设和监管分离的体制机制改革。第二个是数字化城市管理的标准体系。第三个是集成化、综合的信息技术体系。在三大体系支撑之下我们来运行和实施数字城管。

关于数字城管取得的主要成果我们也做了一个梳理和总结。第一就是实现的城市管理体系的创新，建立了监督和处置两个既独立又协同的双轴心的管理体制，再造城市管理的无缝连接的业务流程。第二个就是数字城管建立了涵盖数字城管所有业务部门的精准并且可追溯的绩效评价体系。第三个就是建成了基于万米单元地理网格的城市资源与基础设施的数据库群和更新维护机制。第四就是研制了集多种功能于一体的城市管理信息采集与传输系统；建设了支持全方位和全时段实时城市管理的、运行稳定可靠的综合信息平台。第五个就是编制并发布了保障“数字化城市管理模式”在全国推广、建设和运行的系列国家和部颁标准，这是数字城管取得的五个主要成果。

第三个大方面就是数字化城市管理国家标准。数字化城市管理的标准情况包括当初我们最早的时候用的九个行业标准，建设阶段是五个，运行阶段是三个，最后还有验收阶段，这些是行业标准。后来在2012年的时候，国标委下达任务书，要求我们把这一套行业标准，全部升级为国家标准，那么升级为国家标准就是现在的名字，国家标准已经把行业标准的名字都改了，行业标准最早的时候写的城市市政综合监管信息系统。所以大家从这上也可以看出，我们当年还是考虑是在城市的市政设施和秩序环境方面运行数字化城市管理，但是随着数字化城市管理的运行和它能力的发挥，在很多城市已不仅仅是当年狭义的城市管理，随着需求的变化，数字城管已经涵盖了更多管理内容。所以国标委要求把这一套行业标准升级，并且正式命名为数字化城市管理信息系统。数字化城市管理信息系统国家标准，目前我们把它分为了十个部分，前七个部分的六个都已经颁布实施了，只有验收标准是从今年七月份开始实施。那么随着国标的实施，行标将自动慢慢废止，现在国标第八个部分是今年的编制计划，要编制立案处置和结案标准。第九部分社会信息监督和第十部分系统技术规范，已经申请了编制计划，目前网上还没有看到国标委今年的编制计划，后边的工作要按照国标委的要求都要升级完成。

目前国家标准和行业标准的实施情况是这样的。前两个行业标准已经废止了，其他后边的行业标准都是国标，只有立案、处置和结案标准，系统技术规范标准还是行标，这些行业标准目前没有废止，还都在有效期内，所以我们有些城市的系统还都用的是行业标准，现在也还可以用，但是慢慢的随着后期都要变为国家标准。数字城管在建设阶段我们要遵守的是这五个标准，就是单位网格，管理部件、事件，地理编码，监管信息采集设备和技术规范，单元网格和管理部件就是我们来画网格，确定管理责任区，然后怎么画，它有九个划分原则，管理部件事件怎么来分类，它有部件五大类，事件六大类来分类。地理编码这个标准其实重点它是解决一个地址问题，部件都是在地面上有固定的位置，但是事件很多都不是完全固定位置，根据人的行为具有有流动性的，所以对这些发生的事件问题怎么能够精准定位，让我们的处理部门第一时间能够到达指定位置去处理，我们用的就是地址，就是我们要把城市的地址数据采集清楚，并且把它建立了地理编码的库，解决我们事件定位问题。信息采集就是城管通这个标准，但是现在这个标准我觉得可能我们后边就会要去修订它了，因为随着现在的移动互联模式、智信、微信的模式的发生，可能城管通就不是作为一个单独的设备来定制，更多的是通过小程序，通过APP很多这样的方式来做，所以我想未来国标修订的时候这个标准可能会修订，但是目前我们在采购城管通的时候是可以用的。

在运行阶段的标准主要就是绩效评价，立案处置、结案和监管信息采集，这三个标准，绩效评价大家知道，顾名思义，就是我们在做绩效评价的时候怎么选指标，就要使用绩效评价的标准。立案处置和结案这个标准是针对我们对发生的部件问题、事件问题得找对了处置部门，规定什么时间处置完毕，也就是说我们编制指挥手册的时候这个标准是必须要参考的，信息采集是针对现在的信息采集信息员工作，我们很多信息采集外包工作如何执行。验收标阶段有一个验收标准，这个也是国标，现在已经颁布了，正式实施的时间是在今年七月份，这个标准主要用于数字城管建成以后的验收，如何去验收它，它也有一些指标的要求。而且验收数字城管及格分是80分不是60分。它这里边其中有25分是运行效果分，所以数字城管我每次都说数字城管建起来不是看着玩的，是真正要发挥作用，要真正在城市管理当中实用管用的，所以验收是一项很重要的工作。

第四个大方面是数字化城市管理建设运行。在2009年的时候，部里边发布了一个文件，叫《建设导则》，在这个《建设导则》当中，把数字化城市管理做了一个很明确的定义，即：数字城管探索建立了监管分离的双轴心管理体制，创建了将城市管理对象精确定位的万米单位网格法和城市部件事件管理法。建立了科学的城市管理工作流程和绩效评价机制，构建了一个适应新体制新方法和新机制的集成化城市管理信息平台，是对城市管理体制机制和管理手段的重大变革和创新。

数字城管建设的四个核心包括，第一个就是体制机制创新，就是实施的核心。高效监督是实施的根本，标准贯彻是实施的基础，技术集成是实施的保障。在导则里规定了数字城管建设是五大内容，包括组织体系建设，制度体系建设，信息系统建设，基础数据建设和专职队伍建设，所以我们在建设的时候，这五个内容，一个都不能少。

现在国家标准的发展方向从这几个方面来考虑，第一个就是按照《37号文件》的要求，梳理完善数字城管的管理对象，也就是我们用3+1的扩充内容里面的一些管理对象，来修订部事件分类标准，因为部事件分类现在部件是5大类，121小类；事件是6大类，83小类。在大家实际运行过程当中，有一些城市提出来，不能完全涵盖你们的管理的内容，可能有一些在标准里面有，但是实际上没有的，这已经到了一个需要开始修订的阶段，我也呼吁大家如果你那边有扩展的管理的内容，你不妨把它提炼好，然后我们在做这个标准修订的时候大家能够把你们的这些东西总结上来，然后我们来把它扩充到标准里，这个是要研究的第一个方向。第二个就是研究基于移动互联技术的数字城管扁平化管理流程和相应的工作模式和技术实现标准，就是针对移动互联下的办公模式，也就是全移动办公模式下的扁平化管理和工作流程，要研究过去基于宽带固网PC模式下的7个流程环节，怎么能够变成更简洁，这个也是大家在实践当中要去发现、去总结、去提炼出规律，然后我们把它形成标准，所以这一块的研究工作也是需要在咱们行业里边展开，大家一起来在这方面做一些研究，希望谁有研究成果能够来提供给大家共享。第三个就是研究数字城管公众服务标准。我们究竟给公众服务提供什么样的标准？这个是我们要考虑的标准发展方向。第四个就是研究通过数字城管对建设领域3+1专业的监管考核指标，就是对源头治理和全过程监督的评价考核指标。就是要对中游、上游的这种源头治理的考核看有没有一个我们大家都可以借鉴用的，如果有这一方面的话，我们也希望能够在这方面把标准进行更深的研究和完善。第五个是研究部、省、市、县数据交换标准，总结出来一个我们认为对于部、省、市、县联网比较合理的一个数据交换的标准和机制。

具体到操作层面上来介绍一下如何建设和运行数字化城市管理。第一个就是数字城管，如果我们要想保证它的建设和运行好，就必须要坚持数字城管的导则和贯彻标准。第二个就是要坚持高位监督和考核，把我们的考核指标真正的按照37号文件的要求纳入到经济社会发展综合评价体系和领导干部政绩考核体系。第三个就是确定我们数字城管的法律地位。第四个就是建立市区县一体化平台。市里边地级市有这样的数字城管平台，我们完全可以通过网络和市里边在共同的平台下用，所以在这一块不建议咱们县里边再去单独的去建设一个平台，因此在这里建议市区县要共享一体化的平台。第五个就是明确数字城管系统实施范围。覆盖建成区范围，逐步拓展到乡镇，管理对象以城市设施和市容环境为主，待管理效果稳定后，可适当考虑逐步拓展其他管理内容，确保所有管理对象的确权确责。第六个是领导重视，保障组织体系建设，做这些工作领导一定要重视，将其作为一把手工程，确定管理模式，建立工作机构，制定以政府令颁布的数字城管监督、处置、考核等制度，建立专职监督队伍，落实问题处置队伍，提供资金保障。第七个是先基础，后拓展，按照需要逐步完善。完成规定动作，获取实际效果，根据城市管理现状，逐步拓展系统，先易后难，实行拿来主义，不为形象工程投资。

如果各县要是建平台，那也可以去建，但是我们要求市和县先要实现互联互通，这个互联互通的概念可不是我们说县里边发个文档给市里边叫互联互通，是要求我们的系统是能够互相访问，并且市里边能够实时的获取到县里面所有运行的数据的。建设全国综合平台的条件是要依托数字城管，所以数字城管的数据和所有的系统运行将来是要和省市县部，和国家能够联网。所以在这一块的时候，我们在后边做的时候必须要达到互联互通，这个也是对各市的要求，我们在验收的时候这个也是一项指标。实现市县一体的互联互通的时候，对于市、区两级应该去做好下面的工作。

对于市级部门，第一个市区两级部门首先要确定运行模式，就是两级监督、两级指挥，还是说市里面一级监督，市区两级指挥，这个的管理运行模式要市县事先沟通好，要确定下来。第二个要确定市县数字城管绩效考核办法，市县考核指标必须一样。第三个是市区县共享硬件平台、系统软件。第四个是测算现有系统的承载量。第五个是提出部件普查的具体要求和组织验收数据，整理入库。第六个是保障系统的日常维护和应对突发系统灾难的应急响应。第七个是组织培训和应用。

对于县里边来讲，第一个是制定本县的工作实施方案，并经过县级政府批准。第二个是完成组织体系建设，包括建立隶属于城管委下属的监督中心，信息采集队伍。第三个是进行本辖区内城市管理部件和地址数据普查建库。第四个是根据确定的部件和事件，进行确权确责，按照市里要求制定监督手册、指挥手册和考核指标及考核办法。第五个是配合市级部门完成数字城管系统的使用测试。第六个是根据现状适度扩展其他应用子系统。第七个是可配备本地服务器（存储本地数据，备用系统）。

关于监督中心的定位与职责，这一块在数字城管运行当中，监督中心是数字城管的一个灵魂单位，监督中心主任就是这个灵魂人物。监督中心的地位和职责也是能够让我们看到数字城管能不能运行好的一个关键的部门。监督中心应该发挥下面这几个作用：第一个是监督考核作用，第二个是用好信息采集，做好创新发展的排头兵。第三个要做的是不断修正监督指挥手册，把那些无主问题全部都有主化。第四个是发挥它的采集多样性，真正的能够都采集到才是把城市监控起来了，所以在这些方面我们要发挥信息采集这支队伍的作用。第五个就是我们不单是采集城市管理问题，我们还可以采集其他信息，为各部门能够提供信息采集共享服务。

第五个大方面是关于数字化城市管理智慧升级。“数字城管”既不是单纯的管理体系，也不是单纯的技术体系。是在住建部“数字化城市管理模式建设导则”和系列国行标指导下，全国性城市管理体制机制改革创新并信息化的实践过程，历经十余载兴而不衰。在当今形势下，机构、职能、手段、法治和信息技术都在发生变化。数字化城市管理模式也要顺应历史潮流，向智慧城市管理升级。

智慧城市管理的基本架构包括了：第一个就是要依托移动互联和云计算作为基础设施。第二个以“数据库群”为核心，用“数据库管理系统”进行管理，并提供“统计和智能计算”核心软件库，为基础数据和基础（系统）软件层。第三个要构建5个平台，高通量的数据的采集平台--基于物联网的智能化数据采集、高通量的城管大数据管理平台、高通量的计算仿真与知识挖掘平台、城管业务协同处理与监控平台、公共数据发布平台。第四个是统一门户支持多屏（智能手机，电脑，pad，大屏/电视）的用户界面与应用管理系统。

在智慧城市管理当中最重要的是制度体制智慧化，所以智慧城市管理最重要是它的组织管理和运行体系的建设，这里边包括第一个是监督和处置分离的双轴心管理体制；创建监督和处置分离的双轴心的市场化运行体系。第二个就是要建设独立的城市管理大数据平台；充分利用云计算、移动互联网及政府专网等市场化资源。第三个就是构建市场化和智能化数据采集和更新机制，包括城市地理空间数据、城市资源和基础设施数据等，去探索形成多元化的运营和监管的模式。第四个是要构建市场化的专业城市管理运营公司和监管公司，形成多元化的运营和监管模式。

在智慧城市管理当中，政府的主要角色作用第一个是要进行资源整合当中的利益冲突方面和知识产权保护方面发挥作用。第二个就是推进城市管理大数据共享机制上，政府部门应该提出来标准和规范。第三个是监督从业者行为，完善绩效评价。第四个是制定政策法规标准。第五个是推进智能化公众服务体系建设。第六个是智慧城管和智慧城市的文化建设，包括市民的社会道德、文明习俗、诚信体系等等。所以在智慧城市管理当中不是光建平台，同时要建立它的组织运行体系，同时发挥政府在这里边的作用。

关于智慧城管的标准发展构想包括：一是研究智慧城管的标准体系，二是研究智慧城管的组织管理和运行体系，三是研究智慧城管基于物联网的数据采集标准，四是研究智慧城管数据库管理和元数据标准，五是研究智慧城管大数据的分类、提取、交换和发布标准，六是研究智慧城管综合平台技术规范和智慧城管运行效果评估评价标准。

从数字城管向智慧城管提升中应该注意这些问题。第一个是数字城管向智慧城管提升是当前的发展趋势，但智慧城管的内涵、提升的内容和方法、实施的步骤等在一些城市虽开展了先期的探索和研究，但具体效果还有待观察。第二个是避免仅改变名称而无实质性技术提升的浮躁行为。第三个是应防止“抛开已有数字城管平台，另起炉灶建设智慧城管”现象的发生。第四个是选择少量先行且有成效的城市进行试点，总结经验，加强交流引导，适时探索制定有关智慧城管标准。

最后一句话总结，就是数字城管是一项只有开始没有结束的事业，所以希望我们大家在这个工作当中随着体制改革、新技术发展和人民群众对美好生活的追求，我们一起向智慧化升级，并且我们一起共同研究、探索、创新、推进数字城管的智慧化升级。