我市在设计数字化城管模式时，在充分借鉴北京东城区经验的基础上，密切结合本地实际，努力创出一条富有烟台特色、科学可行的新路子。工作中着重在以下几个方面进行了探索和创新。
一、关于对“双轴制”的新探索。东城区创立的“双轴制”是平行的平面设置，即在区一级设立监督中心和指挥中心，在区政府直接领导下，两个中心相互独立，监管分离，这是东城区的基本经验之一，也是城区设计的优选方案。然而在设区的城市中，在市、区两级政府的行政体制下同时设计“双轴制”，就有必要进行认真探讨。在第一批试点城市中，各地都对此进行了有益的探索。譬如深圳市在市一级设监督指挥中心，在区一级分设监督中心和指挥中心；成都市在市、区两级均设监督中心和指挥中心；杭州和扬州都是在市一级设监督中心和指挥中心，在区一级只设指挥中心，不设监督中心。而我市与其它试点城市的不同之处，在于实行了“两轴垂直，高位监督”的管理组织形式。从2006年起，我市在城市管理上有步骤地进行了“重点下移、管干分开、以区为主、属地管理”的体制改革，作业层面基本下移到区，市一级主要强化制定政策、监督管理的职能。与这一体制相适应，在数字化城市管理的流程设计上，在市一级只设立监督中心，对系统流程的各个环节进行全程监督检查和综合评价，进一步强化和落实了市一级政府的监督职能；在区一级只设立指挥中心，全面负责案件的派遣和处置。这种双轴垂直的组织模式既坚持了“双轴制”监管分离原则，又减少环节，提高效率，避免了重复设置，节约了人财物力。
二、关于对“处置指挥权”的新探索。东城区设立指挥中心，是在同级平台上统一指挥调度区属各专业管理部门处理问题，强有力地解决了在原有体制中专业管理部门职能交叉、多头管理和管理职责不到位而造成管理力量分散、问题处置不及时，管理水平低下的问题。而对属于市级以上单位负责管理的水、电、气、热、电信、通讯等基础设施以及相关的城市部件、事件的处置则是进行协调解决，其效率与效果的提高需要较长时期的磨合。我市在搭建模式架构时，充分注意了这一点。在设计“双轴垂直、高位监督”的管理组织模式的同时，强调案件处置实行“属地管理”原则，将其作为实行“双轴垂直”组织模式的重要保证。我们明确规定，坚持“属地管理、分级负责”的原则，就是将区政府及其指挥中心作为城市管理案件处置中枢，对于辖区范围内那些拥有城市管理部件、事件权属和管理责任的部门和单位，区政府和区指挥中心具有数字化城管案件处置的指挥权。辖区内各级专业责任部门都由区指挥中心统一调度指挥，自觉接受任务派遣和督导，按时完成处置任务，并及时向区指挥中心反馈。对于区指挥中心的这种指挥权，通过考核制度和市级统一支持来保证，从而强化区一级政府在城市管理中的功能与责任。
三、关于共享城市管理资源的新探索。在系统建设过程中，我市充分利用有关部门现有资源，最大限度地实现资源共享。其中，系统平台建在市信息产业局管理的市政府数据中心；空间地理信息数据使用的市国土资源局的地理信息数据；视频数据与市公安交警系统实现联网；系统网络与烟台网通公司共享；“12319”服务热线整体并入数字化城市管理信息系统。这就大大节约了建设费用。烟台市数字化城市管理的市、区两级系统建设一次性投入共1809万元，其中市财政投入835万元，四个区财政投入974万元，因资源共享而节省的经费达5000多万元。
四、关于对信息采集方式的新探索。信息采集是数字化城管业务流程的起点，是关系系统正常运行并取得理想效果的关键环节。在前期试点城市中，一般采取面向社会招聘下岗失业人员作为信息监督采集员。这一方式虽然可能为部分人群增加就业机会，但对数字城管这一全新行业而言，在其使用和管理上容易出现人员水平跟不上、效率不高、管理难度增加等矛盾和问题。而随之衍生的工资、福利和事务管理问题使管理的成本大幅增加。 我市数字化城管第一期覆盖面积为77平方公里，据测算，若采用上述方法招聘信息监督采集员，除去管理机构的管理成本，其人员直接费用每年约1100万元左右。在经过技术经济论证后，本着“管事不养人”的原则，采用市场化运作方式，经政府采购招标，招聘了四个采集公司，年费用总额为354.9万元，分别对芝罘、莱山、福山、经济技术开发区四个区的城市管理信息进行采集与监督。信息采集公司由市监督中心实行合同管理，对采集公司的报酬与所采集的有效信息的数量和质量直接挂钩。这不仅强化了市级平台“高位监督”的功能，而且通过对业务流程立案前的“信息采集”和处置后的“核查结案”两个重要环节实行全方位、全过程监控，又优化了“监管分离”的结构，确保关键数据的真实可靠。
五、关于网络构建方式的新探索。数字化城管新模式运行系统中，各种信息数据是靠网络去完成和实现的，就像人的血管一样，是维系肌体生存与成长的关键环节。因此，我们在建设数字化城市管理信息系统网络时，确立了“分层构筑，条块结合”的网络架构设计思想，并在这一原则指导下，将与数字化城管相关的区、街道办事处、社区和各级相关责任部门、单位实现了网络联结，形成了纵横交错、全覆盖的数字化城市管理信息系统网络。同时，将已经成功运作六年的12319城管服务热线进行了改造、升级和扩容：把12319服务投诉热线系统软件升级后的总成整合于数字化城市管理信息系统；将12319服务热线的服务覆盖区域由两个中心区拓展到包括芝罘、莱山、福山和经济技术开发区在内的四个区；将12319服务热线的VPN专网由市直城市管理部门和单位延伸到四个区的数字化城管指挥中心。数字化城管信息网络构建的意义在于，通过与各区网络的联通，加快了各区融合、实施“大城管”的战略步伐；通过扩容升级12319服务热线网络，进一步完善和强化了服务功能，为绩效评价体系的外评价提供了考核依据；通过12319服务热线网络与数字化城管网络的复合，实现了城市管理的全覆盖，真正建立起长期追求的“两级政府，三级管理，四级网络”的城市管理长效机制，为城市管理工作健康和可持续发展奠定了坚实基础。
六、关于对绩效评价模式的新探索。对数字城管系统相关责任部门的绩效评价，特别是评价结果的使用，是关系数字城管新模式是否具有生命力的根本性问题。对此，我们着力抓了三个环节。
（一）是优化设计理念。确立了“定性与定量考核相结合，以定量为主；内评价与外评价相结合，以内评价为主”的绩效评价体系的设计原则。在对区域和部门的考核中加入了工作量和工作主动性的元素，充分考虑到任务量大小和工作积极性高低对考核结果的影响。同时将“公众举报”、特别是“12319”服务热线投诉案件量与处置结果的分析评价纳入考核体系。这种设计的意义在于，通过“内外结合，以外促内”的设计思路，丰富了数字城管的管理范畴，拓展了数字城管考核评价的内涵，使绩效评价体系趋向科学合理。
（二）是固化考核责任。按照国家住房和城乡建设部《绩效评价》标准，市监督中心负责对各区和市级以上部门进行评价考核。区指挥中心则依据本区数字化城市管理物权和事权的行政管理职能分工，对街道办事处和相关责任单位予以考核评价。同时将对相关责任单位的考核与其上级主管部门考核紧密挂钩，激发其协调和督办的主动性，合力提高城管案件处置质量与效率。
（三）是强化考核结果使用。对数字化城市管理的绩效评价结果除定期向市、区政府和各级主管部门报告外，还将其纳入市委、市政府年度城市经济社会发展指标考核体系。评价结果的正确使用，必将为数字城管新模式的健康运行提供强有力的机制保证。五、数字化城市管理新模式在试运行中的效果和需要解决的问题我市的数字化城市管理新模式，自2008年8月11日开始全面试运行。运行情况总的来看比较成功，达到了“系统架构合理、技术路线先进，运行网络畅通，工作机制健全”的设计建设目标，并且取得了初步效果。一是受理案件数量大幅增加。通过充分发挥信息采集公司作用，强化问题发现机制，变过去的被动应付为主动出击，提高了工作的敏捷性，8月11日至30日仅20天，四区共上报城市管理问题信息7032件，立案5775件，与我市公用事业投诉中心去年同期的接诉量相比，分别增加了16倍和38倍。二是处置效率大幅提高。通过参照国家住房与城乡建设部正在编制的《立案处置结案》标准对我市原有标准的修订，使城市管理案件的处置时限标准普遍提高，其中有19项提高幅度在3倍以上，有力地促进了全行业工作效率的全面提高。三是结案数量大幅增加。通过调整加强处置队伍，落实工作责任，提高了城管案件的处置能力。试运行20天中，四个试点区共处置城市管理案件2261件，较原我市公用事业投诉中心去年同期处置数量增加了14倍。四是城市管理意识普遍增强。各级城市管理主管部门和相关责任单位按照新模式要求，理顺工作关系，建立工作机制。有的快速反应，高效率高质量处结城市管理案件；有的未雨绸缪，加强自我检查，将问题解决在采集监督员未发现之前；有的举一反三，编制管辖部件的整体维护改造计划，并付诸实施，促进了管理水平的进一步提高。在数字城管新模式试运行中，也暴露出一些矛盾和问题，需要在实践中努力探索解决。一是对实施数字城管新模式意义的认识有待进一步提高。少数责任单位的领导对这个新模式缺乏了解，因而重视程度不够，影响了案件处置效果。市、区两级和上级驻烟的各相关部门和单位，应站在学习实践科学发展观、建设文明富庶新烟台的战略高度，充分认识建立城市管理长效机制和全面提升市区城市环境档次和质量的重大意义，牢固树立全局观念，自觉履行好在数字城管新体制中的职责，服从属地管理，完成好承担的任务。二是部分管理职责有待进一步界定。首批纳入数字城管新模式的城市管理部件、事件的管辖内容，涉及到26个市级以上部门和单位的部分行政管理职能，涉及到各区的一批职能单位、12个街道办事处、110个社区居委会。由于历史和现实的原因，其中有些部件、事件的处置和管理的责任不够明晰，存在着职能交叉和扯皮现象。对此，需要进一步划清职责，确保城市管理案件“件件有着落，事事有人管”，将处置责任落实到位。三是处置能力有待进一步加强。从试运行的情况看，四个试点区的平均处结率为58%，处结率不高的主要原因是处置责任和处置力量未能全部到位。一般来说，部件上存在的问题，主要是硬件建设和管理没跟上；事件上发生的问题，主要是工作不到位造成的。随着管理责任的明确和处置力量的加强，处结率将随之逐步提升，处置质量也将进一步提高。四是特殊案件的处置资金有待落实。在新模式运行中遇到一些疑难案件，如无主设施处置问题，有的产权单位已破产关闭；有的产权单位难觅行踪，找不到人处置；有的属于市民应自行筹资处置的公用设施，因协调难度大而不能处置。对此，市、区两级都要建立相应的评判机制，安排一定的专项资金，确定相关的职能部门，来处置这些困扰民生、久拖不决的疑难问题。科学技术的发展必然推动经济社会的变革和进步，作为信息技术革命的产物，数字化城市管理新模式具有强大的生命力。随着新模式的不断丰富完善，我市的城市管理工作将以崭新的姿态在新的历史起点上，书写出新的篇章，为全面建设文明富庶新烟台做出新的更大贡献。
来源：烟台市城市管理局