2010年，湖北省黄石市出台了加强城市综合管理办法，实现了从单一管理到综合管理的转变，建立了大城管体制和数字城管机制，以解决管理工作中职能交叉、权责不明、管理缺位、督办不力等问题为突破口，着力解决城市综合管理中长期存在的一些“老大难”问题，取得了一定成效。

一、生态人居建设现状和创新管理的主要做法

（一）狠抓项目和机遇，不断创优基础条件

一是推进垃圾无害化进程。2011年3月20日黄金山垃圾发电厂项目一次性并网成功，正式并入华中电网发电，承担起日处置黄石市和大冶市600吨生活垃圾的任务。

二是加快环卫配套设施项目建设。近年来，按机械化、不落地、无缝衔接、少中转、不污染的要求，积极抓好公厕、中转站等建设，对现有环卫设备进行配套改造，先后共投入5000多万元加强环卫基础设施建设。

三是加快垃圾收运系统建设。以“十二五”国家加大垃圾污水行业投资力度的契机，组织了“黄石市生活垃圾收运系统工程项目”中央预算内资金申报工作，中央预算内资金2000万元全部用于环卫垃圾压缩站的建设、收集设备、车辆购置、填埋场封场及渗滤液改造等。

四是全面推进全国垃圾收费方式改革试点工作。实行了垃圾处理费随水代收“提标扩面”，全面推行了居户、企事业单位、商贸服务业等垃圾处理费随水代收工作，2012年居民生活垃圾处理费率由原来的34%提高到现在的78%。市民反映的“入厕难”、垃圾无害化处理率低等问题有了明显缓解。

（二）突出重点难点，提高管理效能

一是推进城市管理“疏堵结合”。2013年启动实施占道“记分制”管理，对管理对象实施一户一卡，对临街单位、店面、摊点经营户的占道经营行为实行前三次不罚，以劝导教育为主，对占道经营实行扣分，累计扣分达到相应分值的，采取行业整顿、吊销执照等处罚措施。在西瓜销售季节，七月半市民焚烧纸钱祭祀等阶段，合理设置便民销售点、销售区和配套焚烧容器，实现设点地图式管理。

二是全面加强建立违法建筑管控。黄石市政府出台了《黄石市控制和查处违法建筑管理办法（试行）》，试行查违控违“关口前移”，完善市、区、社区（村）三级责任网络，对在建的违法建筑，向社会公开承诺“只拆除不罚款”，建立了违法建筑“三个一”管控法，实行违法建筑管控和查处“提速”。

三是加强立面整治工作。2010年完成楼宇1676栋，200万平方米立面整治任务，2012年以来，对14条重要迎宾和景观道路（段）的临街建筑物进行了立面景观档次提升。

四是推进户外广告工作。高标准规范门店招牌，采取加强巡查监管、捣毁窝点、严管重罚等措施，加大对“牛皮癣”的查处力度。

五是公安、城管等部门联手，严格将违规送葬车辆每月在《黄石交通信息网》上曝光，并实施行政处罚。

六是建立完善12319城市管理服务热线。针对城管执法涉及面广、信访投诉服务量大的实际，把好信访投诉服务“接、查、处、督、反”各个环节，严格实行24小时值班备勤制度。

七是推进“有困难找城管”工程。全市一些主要路段共设有20多个城管执法便民亭，长期供应打气筒、饮用水、创可贴、高锰酸钾药水等，只要市民“有求”，队员就“必应”。

（三）创新思路方法，构建管理长效体系

一是建立更加客观、科学的考评机制。在原有专业考核队伍日检、月检的基础上，每月定期邀请人大代表、政协委员、媒体代表等组成月综合检查组，对城市管理进行检查考评，黄石市城管委每月将综合考评结果在新闻媒体上公布。这种由第三方采取独立隐密式作业的检查考评机制更为客观、公平公正。

二是建立数字城管机制。建设具有黄石特色的数字城管项目，完成项目投资1700余万元，建成市、区两级监督指挥中心软硬件平台搭建及数据建设等。在住建部规定的标准九大子系统基础上，开拓了违章建筑管理、户外广告管理、建筑工地与渣土管理、移动巡查执法、全民城管等11个子系统。

三是推进管理作业市场化运作机制。在各城区社区全面引入规范的物业公司实施保洁，进一步将清扫保洁等维护作业推向市场。针对建筑渣土市场管理混乱、污染环境的问题，正式建立起建筑渣土公司化专营、市场化运作、密闭化运输长效机制。

四是推进管理中心下移。近年来，根据区域分布实施情况，将全市执法管理划分为127个网格，实行“定人、定时、定岗、定责、定管理标准、定奖罚制度”的层级式细化管理。在全市全面实施城管进社区工程，结合大部制和扁平化改革，进一步推进了城市网格化管理，形成以市为核心、区为重点、社区为基础的城市管理模式。

五是推进城市管理延伸工程。一方面推进城市管理主次干道向居民区和老旧社区延伸；另一方面推进从窗口地带向城乡结合部和背街小巷延伸。先后出台城中村、城乡结合部、农贸市场周边环境、“六小”行业、“五业”食品安全等十大专项整治方案、推进专项整治工作，重点治理“城中村”、城乡结合部、背街小巷和“五边”（山边、河边、湖边、公路边、铁路边）的“脏乱差”薄弱环节，疏通给排水管网，完善垃圾收集容器配套设施等，加大“死角”和“盲区”重点治理。其三是推进由城区向县（市）延伸。大冶市（黄石市下辖县级市）制定完善城乡生活垃圾收运系统规划，投资1.1亿元，加快建立完善“户分类、村收集、镇转运、市处理”的垃圾收运系统。

二、黄石城市管理当前存在的主要问题

近几年来，黄石城市管理在生态人居建设中取得了一定的成绩，但对照“生态立市、产业强市”发展要求，存在一些突出的矛盾和问题。

（一）城市管理规划先天不足

黄石“因厂（矿）设市”，长期以来，城市规划和建设主要围绕工业展开，城市管理基础设施先天不足，如集贸市场、公共停车场、步行街等基础设施，无论是数量还是布局均不能满足城市发展和广大市民群众的需要。部门区域尤其是老旧社区和背街小巷的道路、供水、供电、排水等设施不配套、不完善和破损老化现象比较严重，改造任务十分艰巨。

（二）环卫设施设备历史欠账多

第一，环卫作业方式较为原始，设施水平不高。市内垃圾转运台、垃圾中转站、果皮箱等环卫设施数量偏少且分布不均，垃圾清运、收集、保洁设施较为落后，与现在垃圾收集机械化、自动化、中转运输压缩化处理、不落地收集中转、运输处理环节无缝衔接的发展要求相差较远。

第二，按照《黄石市城市市容管理条例》要求，对于新建项目需要拆除环卫设施的，开发商需向环卫作业主管部门申请并还建，在项目建设过程中同步规划、同步建设、同步投入使用，但近五年来有14个新建小区的12座垃圾收集站、20座公厕未配套落实，给环卫作业和社区人居环境带来影响。

第三，市民文明卫生意识有待加强。一方面，部分市民的社会公德意识、环境卫生意识不强，缺乏自觉爱护环境、参与城市管理的积极性。一些不文明、不卫生习惯仍然突出，在大街小巷随地吐痰、从车上乱扔杂物等不文明行为仍然可见；另一方面，作为一个老工业城市，黄石产业工人比例大，下岗工人和困难职工较多，就业形势严峻，上街占道摆摊设点的现象十分突出，城市管理难度大。

（三）重建轻管的现象比较突出

随着城市化进程的加快，城市管理的范围不断拓展，管理面积和任务日益增加，随之产生一系列问题，如环卫招工难，城管协管员跳槽现象频繁等，影响整个行业的正常发展。城市管理还较为粗放，与生态人居建设发展要求不甚相符。

三、推进生态人居建设的探索

（一）坚持城市管理专项规划治理

一是抓好背街小巷改造、街景立面美化、门头广告设置等专项规划的编制。坚持疏导结合，从便民、利民的角度出发，加快制定科学合理的便民市场布点规划，从源头上加强对占道经营等行为的治理。

二是依据大冶湖的功能和特色，坚持宜居、宜业的原则，科学编制市容环卫、违法建筑管控等城市管理专项规划，从而保护好大冶湖。

三是出台政策，强化监管设施，把环卫设施配套严格纳入同步建设范围，对全市新建的道路、广场、旧城改造、小区建设等，按标准配套建设果皮箱、垃圾收集点等环卫设施。

（二）加大新增垃圾“三化”能力建设力度

一是把餐厨垃圾处理提上重要议程。按国家、省有关规定，加大招商引资和项目建设，把餐厨垃圾逐步纳入无害化处理范围，并实现资源化利用。

二是积极做好生活垃圾分类收集推广工作。采取循序渐进的方式，从试点开始，逐步扩大分类收集范围，在“十二五”期间，将市区生活垃圾分类收集覆盖率提高到50%。

三是加强建筑垃圾消纳管理。把建筑垃圾处置作为一个产业来打造，拟建设一座建筑垃圾综合利用场；同时根据新区实际情况，合理设置各区域建筑垃圾消纳处置场，解决新区土方平衡、渣土污染问题。

四是充分发挥黄金山垃圾发电厂的龙头作用，全面完善黄石市区和大冶市区垃圾收运设施，按照“组保洁、村收集、镇转运、市处理”的城乡生活垃圾处理模式，以城带乡、以城促乡，逐步实现城乡容貌和环境卫生的整体改善。

（三）提高精细化管理水平

一是加快推进环卫作业市场化改革进程，明确保洁标准，落实保洁资金，在各城区社区全面引入规范的物业公司实施保洁，进一步规范经营管理，从源头上加强监管。

二是配套完善背街小巷果皮箱、垃圾屋、收集车灯相关环卫设施，加大旱厕改造力度，继续清理卫生死角，加强社区卫生清运工作，改善城中村卫生状况，加强背街小巷保洁工作。

三是结合全国创业型城市试点工作，合理设置农贸市场、小商品市场，实现摊点归市，按照“三有”、“四不”、“五统一”标准，就近引导流动摊点入内经营。

四是统筹城乡管理，使城乡资源实现最优化整合，促进城镇之间、区域之间的集约化协调发展和区域性基础设施的共建共享。

（四）加大多方投入力度

一是有计划、分步骤地落实《湖北省城市环境卫生工作费用定额（试行）》，提高城市管理保障水平。

二是为做好国家级卫生城市、文明城市创建工作，按照不同阶段的工作目标和任务，对城市管理各行业的工作量、运行成本进行核算，建立完善城市管理工作量和经费同比例增长机制。

三是构建与城市建设相适应的融资体系。建立城市建设与管理相适应的经费保障机制，利用国家环保产业政策机遇，加大向上争取资金的力度，采取BTO、亚行贷款等方式全面启动垃圾收运系统建设项目，加快环卫设备设施提档升级。

四是放开经营市场扩大投入。按照“谁投资谁受益”的原则，鼓励和引导企业、个人采取自建公助、公办民营等方式建设和经营城市的基础设施和公益设施。

（五）加大全民参与城市管理力度

一是进一步加大宣传引导力度。在电视、报纸等媒体开设城市管理工作专题、专栏，及时反映城市管理最新动态。通过舆论宣传，采用群众监督、舆论监督和行政监督相结合的方式，辅以电话举报、明察暗访、定期抽查、随机复查等方法，引导市民遵守社会公德、爱护城市公共设施。

二是积极开展“城管进社区、进校园”等主题活动，并形成常态机制。组织青年志愿者在公共场所进行义务劳动和文明知识宣讲。同时设立“光荣榜”和“曝光台”，通过抓正反方面的典型，激励或鞭策市民积极参与城市管理工作。

三是大力推行新的生产方式、生活方式和行为方式，引导城乡居民破除陋习，移风易俗；培养广大市民的主人翁意识，养成文明的行为习惯，引导社会各方面树立“城市是我家、管理靠大家”和“城以民为本，民以城为家”的理念，切实形成住在城市、热爱城市、建设城市的强大合力。