深圳市城管部门近年来推广的“律师驻队”工作模式，是指由深圳市各级城管部门通过政府购买服务的方式，与律师事务所签订法律服务协议，由律师事务所派出专业律师进驻城管执法队伍，为其提供专业法律服务。
该模式最初由深圳市南山区沙河街道执法队进行试点展开，一经启动即取得了显著的效果。
深圳市城管局在广东省住房和城乡建设厅的指导下，认真总结沙河街道执法队经验，经过大量的调研讨论，最终决定在全市城管部门推广。
截至目前，深圳全市市、区（新区）、街道三级城市管理综合执法部门聘请的驻队律师数量已达132人，驻队律师覆盖率已达到100%。
一、主要做法及成效
为推动城市管理执法体制改革改进城市管理工作，深圳市城管局按照《广东省住房和城乡建设厅转发住房和城乡建设部关于印发全国城市管理执法队伍“强基础、转作风、树形象”专项行动方案的通知》要求，积极探索并在全市推广“律师驻队”工作模式，解决城市管理面临的突出矛盾和问题，消除城市管理工作中的短板，进一步提高城市管理和公共服务水平。
（一）直接介入城管执法活动
驻队律师直接介入城管执法活动，发挥法律专业人士优势作用，规范了城管执法活动，缓解了城管执法矛盾，丰富了城管执法手段，提高了城管执法效率。
一是发挥“法制员”作用。驻队律师通过法律培训活动和日常潜移默化，强化城管执法人员的法治观念、程序意识和依法行政的作风，大大提升城管执法队伍的整体素质。另外律师常驻执法队，定期随队执法，确保执法程序准确、调查取证充分，推动城管执法向严格、规范、文明转变。
二是发挥“审查员”作用。驻队律师协助对执法队办结归档的案件定期进行自评自查，并且每月对执法案卷进行抽查，发挥监督把关作用，及时发现并纠正案卷中存在的问题，规范执法办案行为。
三是发挥“缓冲带”作用。律师是法律职业体的重要角色之一，是法治社会不可或缺的重要力量，也是国家治理和社会治理的重要参与者及推动者。律师是法律的“行家里手”，作为熟悉法律实务的独立第三方，由其对城管和执法对象进行普法释法，可以在二者之间起到“缓冲带”的作用。
通常情况下，执法人员直接面向违法行为人进行现场检查勘验、查封扣押、询问、行政处罚等，双方之间始终处于紧张、激烈对峙的局面，稍有不慎，极有可能发生直接暴力冲突。
由驻队律师直接介入城管执法工作，在违法行为人接受执法人员询问之前，插入律师会谈释法说理环节，使行为人提前认识到其行为过错所在、对城市市容市貌和管理秩序造成的负面影响、对其进行行政处罚的法律依据、其将受到处罚的严重程度及可能的处罚措施等，增强执法对象对城管法规的了解和对城管执法的理解，缓和对抗情绪，消除误解化解执法矛盾，有利于执法人员询问等工作的开展。
四是发挥“智囊团”作用。过去城管部门由于执法手段有限，以现场暂扣或没收违法经营物品和工具为主要执法手段，加上执法对象法制观念淡薄不愿配合城管执法，暴力执法和暴力抗法事件频发，作出的行政处罚决定很难得到落实。
律师驻队以后，协助城管部门运用多样更加文明规范有效的执法手段：
一是执法现场尽量少扣物品,督促行为人就地整改，加强证据材料收集，避免直接冲突的发生；
二是对初犯的违法行为人，本着以教育为主，辅之以自愿参加社会服务的方式进行处理；
三是对屡犯及不履行相关义务的违法行为人，在普通执法程序之外，辅之以律师会谈释法说理、发送律师函、申请法院强制执行等形式。
以上改变有效缓解了城管执法工作中存在的行政处罚决定执行难、执行率偏低等问题，市容秩序明显改善，取得良好的社会效果，群众满意度大幅提升。
（二）间接参与城管立法和制度建设工作
涉及城管综合执法的法律法规极多，但是长久以来，城管部门的执法依据并没有形成完整的体系，而是分散规定在多部法律、法规、规章及规范性文件之中，对于基层城管执法队员而言，准确适用相关法律规定存在很大的难度。
驻队律师通过大量的调研讨论，结合城管执法工作实际，协助城管部门提出法规、规章及规范性文件制定、修改、清理意见，间接参与深圳市地方立法工作，从根源上为城管执法提供法律资源的支持。
近年来，驻队律师先后协助针对多部深圳市地方性法规、规章及规范性文件的制定、修改、清理工作提出专业法律意见，最大程度地将城管执法工作的现实需求反映、纳入到一系列法规、规章及规范性文件之中，并针对特定执法事项为城管执法部门编制了详细的执法指引，从立法技术和实际执法工作程序层面最大程度地减少城管执法工作的困难、障碍，使城管执法工作的法律适用更加便捷。
（三）协助厘清城管执法边界
城管综合执法的领域极广，其执法依据涉及众多的法律、法规、规章及规范性文件。一方面，法律、法规、规章针对某些特定事项规定的审批部门、日常监管部门与执法部门不统一，不同法律、法规、规章及规范性文件之间针对同一事项也存在规定了不同责任部门的现象；
另一方面，法律、法规、规章及规范性文件的修改、废止，以及新法律、法规、规章及规范性文件的施行，导致了政府各部门之间权责划分的变动，而部分政府部门没有及时更新权责清单。
基于以上原因，深圳市城管部门与规划土地、土地监察、住建、市场监督、交委、公安交警等多个部门就非法建筑、非法屠宰、道路管理、乱搭建、非法用地等数十个特殊事项存在权责模糊的问题，可能发生部门之间的相互推诿，影响执法效率。
驻队律师应执法部门要求，通过出具法律意见书、参加部门之间协调会议或者直接参与部门之间公文往来的方式，从法律角度协助厘清城管与其他部门的权责界线，使市、区、街道三级执法队伍对于一些与其他部门存在职权交叉、重叠、模糊、空白的地带逐渐清晰起来，在严格履行本职工作的同时，对于不属于城管执法范围的事项，能够明确案件移送的部门。
针对执法配合涉及的法院、公安、市场监管等部门，根据城管部门的要求，驻队律师出面协调，通过向有关政府部门和机关发送律师告知函、法律意见书、执行申请书等形式进行沟通联动，督促其履行法定职责，大大提高了各有关部门和单位的责任意识，促进城管执法工作的顺利开展。在既有的案例中，有多宗当事人逾期不履行法律义务的案件，在律师的跟办之下，相关辖区的人民法院予以了强制执行。
二、主要经验及体会
（一）要进一步规范政府行为
“律师驻队”工作模式是体现法治城管建设的一项重要改革创新措施，但是为保障驻队律师能够从法律专业的角度针对政府行政行为作出中立判断，将法治思维、法治方式融入城市管理工作，充分发挥其在监督政府依法行政以及规范执法方面的积极作用，就必须保障其独立性。
第一，要保障其主体地位独立。要求政府部门必须对驻队律师的身份有明确的认识，其不是从属于政府部门的内部员工，而是独立的法律职业人员；
第二，要保障其经济地位独立。要求保障驻队律师的经济收入和劳动报酬与政府部门保持相对独立，保证驻队律师不至于因为自身经济利益考虑而屈从于经济利害中对自身有益的因素而丧失其中立性的判断；
第三，要保障其专业地位独立。要求政府部门不得将领导意志或群体意志强加给驻队律师，干预驻队律师的专业判断和专业意见，且应该保障驻队律师在专业服务中的言辞和执业行为享有法定的豁免权。
（二）要进一步规范律师驻队制度
需要制定包括《驻队律师事务所、律师准入管理规范》《驻队律师工作职责》《驻队律师协助执法工作规程》《驻队律师日常行为守则》《驻队律师考核方案》等配套制度措施，从驻队律师及其所在律师事务所的准入资质和驻队律师的工作职责及行为要求、驻队律师的工作保障及考核机制等方面，为律师驻队工作模式提供全方位的保障，确保驻队律师在监督和协助政府依法行政中发挥更大作用。
（三）要对驻队律师的身份有明确认识
驻队律师不是执法人员，不具备行政执法资格。驻队律师作为律师事务所工作人员，不具备城管执法人员资格，没有执法权，不得直接参与执法，不得行使或配合执法人员行使任何执法权限，也不能代替行政机关作出行政决定，实施行政强制、行政处罚等行政行为。
城管部门作出行政处罚决定前，驻队律师会谈违法行为人的行为，只是律师协助执法部门执法的辅助行为，不具备执法行为性质。驻队律师发出的《催告函》《法律风险提示函》等函件，也不能代替行政机关履行自身职责的行政文件，只可作为一种不产生法律约束力的柔性协助执法方式。
三、下一步工作打算
深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，适应法治政府建设的需要，在广东省住房和城乡建设厅及深圳市委市政府的领导下，进一步推进“律师驻队”工作，不断提升驻队律师服务水平，使城管执法更加规范化、精细化，让城市更加宜居宜业，不断满足人民对美好生活的向往。
（一）进一步推进和规范“律师驻队”工作
按照十九大“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”的要求，积极发挥律师参与城市管理的专业优势和职业优势，以法治思维破解城管执法难题，推进依法行政，严格规范公正文明执法。统筹规范落实全市城管部门“律师驻队”工作，不断完善各项配套制度，并协助全市其他部门开展“律师驻队”工作，建设人民满意的服务型政府，打造共建共治共享的城市管理新格局。
（二）进一步完善“律师驻队”法律服务合同和工作规程
明晰合同权利义务关系，明确驻队律师与执法人员职责分工。加大经费投入，保障经费落实，加强日常管理和考核，完善激励机制和约束机制。在确保完成执法单位日常法律事务的同时，进一步发挥驻队律师在重大、复杂、疑难执法活动中的作用。开展“律师驻队”工作标准化建设，进一步规范工作流程，提高城管执法效率和执法水平。
（三）进一步固化“律师驻队”的工作经验
按照十九大“增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌，善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”的要求，不断充实由执法业务骨干、驻队律师组成的城管法制员人才库，拓展执法交流互动平台，使重大疑难典型案件研讨会常态化，不断提高城管执法水平，加大全民普法力度，引导当事人自觉遵守法律法规，及时化解矛盾纷争，促进社会和谐稳定。
来源：深圳市城市管理局