数字化城市管理新模式推广领导小组专家组专家
原住建部信息中心副主任、教授级高工   郝力

今天非常高兴有机会跟大家交流，今天我们在进这个会场的时候跟以前不一样，这次从会场外的展板中看到的市政公用、市容环卫、园林绿化、数字执法，这些展示都出来了。如果之前参加过培训班的同志就会有这个感觉，我们这次培训班给外界的信息传达是不一样的，我可以这样说，我们这次培训班可能是我们国家数字城管向智慧城管启动的一个转折点，虽然现在只是个雏形。两年以来我们的体制改革有了进步，数字城管向智慧城管发展又有了新的可能。

数字城管全国已经建设了很多了，但是有的运行得好，有的运行得不好，其实凡是运行好的就是体制机制改革到位，就是高位监督考核，如果不是高位监督考核，运行效果就不会很理想。这也是我今天讲智慧城管究竟制度更重要，还是技术更重要的原因。

所以今天我想讲两个问题，第一就是，过去我们讲要建设智慧城管就是要上什么样新的技术手段？去搞技术手段的革命，但是最终结果并没有展现出来，在总体上只要监督考核不是高位的，数字城管的地位还是没有保障，作用也没有发挥出来。所以我们讲智慧城管第一件事就要讲制度设计是否合理？为什么关于城市工作会议的37号文、6号文的两个文件里面讲了它绝大部分都是体制机制的改进，只有一两个自然段讲的是手段的改进？就是因为在中国政府主导的工作，最重要的是要靠人、靠制度，不是靠手段，所以这几个因素是这样的关系。这次执法体制改革，执法体制在现在中国的语境下是什么呢？就是处罚体制，行政权利、行政事项等一共11项事项，而不是把处罚变成了执法的代名词，这是一种错误的表述方式。还有就是“城管”，城市管理是什么？37号文包括现在有一些城市的地方立法说得非常清楚，一共有二十几个部门和十几个专业的机构都是城市管理部门，但是我们很多人认为部门就是城管局、执法局。我们这两年来听到最多的是什么？全是强化处罚的措施，穿衣服、财政保障、警察和城管相结合诸如此类的，真正体制应该是什么样的？

所以第一个问题，我们先说说城管是什么？要说城管是什么，就得说37号文以前和以后的城管应该是什么？37号文两年以后现在又进行中央和国家机构改革，改革的精神和原则是和37号文一脉相承的。在这里面关于城管体改我们要回答几个问题，第一个就是城管体改到底改什么？第二个为什么要这么改？第三个改革的阻力是什么？第四个改革的出路到底有没有？

那我们就首先回答第一个问题，这次城管体改到底改的什么？那我们就观察，这次改革涉改的行业是哪些？涉改的法律是哪些？涉改的政策是哪些？最后我们就看到改革的实质是什么了。首先我们看涉改的行业，我在网上查出的数字，不一定准，市容公用有500多万职工，市容环卫500多万，园林绿化560万，城管执法80万，数字城管往大了说可能8万，包括外包服务的，我们数字城管在这一个行业是小众，总计应该有1600多万人都是在城市管理运维和处罚队伍中。我们这次改革涉及了这些，这是不是体制改革的内容？是。体制改革涉及到这么大的队伍。涉及的法律自然包括这五个方面的法律，涉及到这么多东西，需要调整，否则的话不能适应今天的新的城市管理体制和新的城市管理要求。大家可以查一下，《市容环卫条例》可能是几十年以前定的，当然各个省市区都有新的修订，但是我们改革开放40年，40年城市已经发生了很大改变，那时候的条例和现在条例仍然用一个版本，会不会有问题？这个问题应该怎么解决？政策，我们比五大改革要早，但是五大改革速度快彻底，这两个政策文件是不是差别很大？是不是对我们城管的改革，和五大改革差别很大？37号文讲的就是大部制，执法、职责整合。大部制是什么意思呢？就是刚才讲的3+1。这次五大改革和中央37号文在改革文件的写法上都是一致的，先讲管理，然后配着管理说处罚，所以37号文虽然是有不足的地方，但是基本思路是一样的。它后面处罚集中的指导部门是住建部会同中编办，两个部门管。我们留了这样两个尾巴，一个是我们的处罚权超出住建领域的有六个；另外一个我们的主导部门不仅有我们自己，还加了一个中编办，这就增加了问题的复杂性。

我们再看《深化党和国家机构改革方案》，人家那几大部门是怎么改的？大环保，管理的职责整合，你看思路是一样的吧？部门内的执法职责整合，不做跨部门的职责整合。指导部门明确，人家按照中央精神写的三定方案，其他部门配合。所以我们最后就可以得出结论，这次改革的实质是一次管理体制的改革。第二个是什么？就是如果单讲处罚的改革也是要在大部制的，就是部门内的综合为主，做这样的改革。实际上我觉得中央精神非常清楚，所以我觉得，两年过去了，我们自己确实走了一些弯路，如果这次能够抓住党和国家机构改革的历史机遇，我觉得我们的改革仍然是大有希望的。

第二个就是讲为什么要这么改。两个理由，一个就是有利于框定职责，为什么要这么改呢？就是要把管理和处罚加在一起才有效。所以这次改革从中央和五大改革，和我们37号改革都把管理手段和处罚手段重新加在一起，变成面对相对人的管理资源，恢复管理本身的规律作用，还管理本来面目。这里面要澄清一些基本概念，所谓框定职责，第一个叫大城管，大城管是什么呢？是城市政府和党委的职责，不是城管局和执法局的职责。现在我们面临矛盾就是设置一个城市管理局，成立这个局城市的管理和韵味这件事比较明确。

刚才讲的就是为什么这么改？管理和处罚加在一起才能解决好，如果只用处罚的办法，城市管理问题永远管不好。所以中央实际上从根上就把这个问题理清了，就是要许可资源，监管资源，和处罚资源都放在一起，面对整个城市管理。对外一个传达的意图就是要从小部门变成大部制。

改革的阻力是什么？第一个是我们高层的指导不足，第二个，到了省级的时候，采取了免责规避。就是十九大习近平讲的地方工作的一种现象，以文件落实文件，以会议落实会议。但是也有很多抓住了改革的本质，做出了积极的响应。比如说到目前我们看到的合肥、武汉、南京、清远市的地方立法都展现了一个真正落实中央精神的立法，真正是从地方的实际需要出发和城市管理实际需要出发的地方立法。

基层的主要矛盾是什么？为什么中央发了两个文件，两年整个国家体制改革好像没有什么变化，本质性的东西都没有得到很好的解决？后来想出一个道理，短任期长发展难题难解，我相信我们的党中央国务院会逐步调整这些东西，我们的日子会逐渐好起来。

改革出路在哪里？从37号文这种局部改革变成是五大改革，管理体制和执法体制的改革，就是要透过体制、机构的改革，激发整个管理领域的改革。第一个37号文和五大改革讲到大部制，第一步如果能走到位，一就是城管的运维主力就可以把城市管理达到一个新的水平，不是处罚的水平。当前我觉得只要咱们大部制改革到位，整个城市面貌和管理的手段就截然不同。近期是什么呢？就是下一步我讲的智慧城管里最重要的是要搞成大城管的模式，就是所有的涉管部门都要履职，还有就是要用政绩考核。中期就是地方立法，因为这两三年大家都在申请地方立法，当然城管立法绝对不是处罚法。所以我觉得下一步我更寄希望于我们全国城市管理体制改革是一些比较敢作敢为，敢担当的地方领导创造的地方立法。

这里面我特别要强调一下合肥、武汉、南京、清远，他们都划时代的在地方立法里把大城管的法律定义写出来了，城市管理是多个机构和部门的职责。这才叫城市管理。城管执法应该是什么样的？是一个讲管理、讲监督、讲处罚，全部都在里边。一个是讲行政环节的完整，另外一个是讲专业部门的完整，两个完整加在一起才是城管立法。

我再讲一点城管立法。城管立法的特殊性有没有？确实有。到了城市管理的时候，它在管辖对象的时候，怎么描述呢？是城市的公共事务和秩序的管理。那公共事务就是一堆事，不仅要对这一堆事的管理对象要做出规定，还要对这一堆事的秩序也要做出规定。法规是什么呢？它有一个突出的特点是说我特别要强调这一件事和其他十件事的边界是什么，就是《城乡规划法》和《土地法》的边界一定要搞清楚，这是我强调立法的一个主观，一个最重要的需求。我们地方立法和条件立法的矛盾就在这儿，原来我们找城管问题没找到根。怎么办？我觉得咱们城市管理最根本的问题就是要修法。把法变成什么呢？以城市管理为主体，就是以公共事务的复杂性和秩序调整的复杂性为对象，去调整各个法规在地方事务中如何适用，应该从管理的基本原理上去解决这个问题。立法所管的内容，在不同的管理层次上，内涵是不一样的，那么我们现在上下一样粗，就使得地方自己要管的这些事，在条件立法得不到体现或者是扭曲的体现，因此我们地方立法一定要转换思路，以地方事务为主，把所有涉管部门的职责任务都表述清楚，其实数字城管的部事件标准就这个体现，如果立法能够支撑数字城管的这一套标准的话，其实整个城市大城管的管理体系就很容易建设起来。所以我就讲地方立法的特殊性，确实和国家立法不一样，就是讲这个专业法。

第二个特点是地方事物横向之间要严丝合缝，要界限清晰，条件立法做不到这一点，使得城市立法问题或者交叉，或者困难，比如说有好事大家抢着干，不好的事大家都推，就是我们今天的现状，为什么？因为法律体系不健全，谁都有道理，谁都依据自己的法律可以把对方打垮了。所以城市管理立法特点不一样，那么城市管理的特点也不一样，我们地方的城市管理应该对各个涉管部门、涉管单位进行监督和考核他们履职。所以如果依据条件的立法在地方上工作动力不行，怎么办？就要用高位监督考核的办法去驱动他们，所以我觉得要弥补两个空白，一个是立法的交叉和空白，要把它弥补好，就是认识到地方立法和中央立法不一致的地方。第二个就是要用政府监督考核所有部门履职的办法，使得所有涉管部门都主动作为，这是地方立法的两个最重要的内涵。

接下来再讲一下数管平台。今天讲两个问题，一个是数管平台到底是什么？它跟城管体改有没有关系？它是一个技术平台，还是一个体改的载体？第二个就是关于智慧升级，我们怎么去科学的、客观的看待智慧升级？

第一个讲我们树立城管这件事，我们现在面临的难题是什么？这个难题的根源是什么？由这个根源揭示是可以看到我们数字城管的面临的难题是什么？

第二个就是数字城管建设，监督力度加大，但是这个监督的压力并没有传导到主体部门身上，而传导到了执法队伍身上，这个也是我们数字城管经过了13年的发展应该修改的地方，就是监督考核应该向中游和上游设定指标。也就是我们刚才所有涉管部门让他们去发力。

第三个更重要的问题是什么？这次37号文里提出了数管平台，提出了建设普及的截至日期，但是并没有科学定义数字城管的法律地位和数字城管监督考核的法律地位。所以你看地方立法写的好的这三个城市，都把数字城管作为市委市政府监督考核的机构，职责法定，机构法定。这也是我讲这个课很重要的内容，就是你们在地方立法的时候，一定要把大城管职责法定，第二个要把监督机构职责法定，管理内容、监督考核内容职责法定，三个法定是我们地方立法的最核心的要素。

根源我也讲了，根源就是属于大城管还是小城管。小城管就是咱们的大部制，大城管是我讲的像他们地方立法定义的大城管，不是有执法权就叫大城管。高位考核指的就是代表市委市政府或者是城管委考核，还是代表城管局考核，还是代表执法局甚至是说不清代表什么，考源头还是考末端。

我们的数字城管，智慧城管最重要的是和体改同步，所有效果好的城市就是体制改革到位了，是代表市政府、城管委监督所有涉管部门的。只有和处置部门和领导的绩效挂钩了，这个管理尽职就做到了。要挽救数字城管，要想让数字城管进入智慧城管，最重要的是先在体制机制上下功夫，没有一个科学的体制机制，数字城管、智慧城管都不复存在，所以在中国的新时期的特色社会主义的环境下，党中央国务院最近十九大、十八大以来改的是什么？所有的技术进步的都是部门级的文件，所有的体制改制的文件都是中央级的文件，所以我觉得今天制度智慧比手段智慧重要。我们智慧城管最重要的一条就是要跟上改革的步伐，要设计科学的管理体制机制。

刚才我讲了跟体制的关系，现在我们就讲智慧升级。智慧升级怎么升？最近我觉得有几个城市和一些企业，他们都给出了结合中国实际的答案。智慧城管到底应该是什么样？今天我终于可以说在一些城市的方案里，一些省的方案里，和安徽省全省的一个征求意见稿，提出了智慧城管定义。

升级是怎么样的？第一是体制，第二是手段，缺一不可。所以近期目标，我觉得全国正在推3+1的大部制，那我们就是大部制平台的智慧升级。咱们近期目标，就是3+1+1，“3”是什么？市容环卫、市政公用、园林绿化，加上一个城管执法。3+1这是37号文说清楚的，再加一个1是数字城管监管平台。

我们的智慧城管近期目标就是，从数字城管走向智慧城管的第一个目标就是在大部制体制下支撑的3+1+1这样一个体制的智慧化。智慧化又有几个标志，就是手段上的变化，是什么呢？是移动互联、物联感知、信息共享这三项技术应该说是最重要的。
再下一步是要在立法的基础上，有大城管的体制支持下的平台智慧化升级，这个时候不仅有移动互联，有物联感知，有数据共享，还会有大数据分析，还有云平台等等。所以我觉得这两个阶段不同的体制配不同的手段，就是我们现在能看得到的数字城管的近期和终极目标。这是近期目标的体制特征，我始终讲智慧，制度智慧比技术智慧要重要，我们的近期目标体制特征就实现这对市政+环卫+园林+执法的监督和考核，定好标准规范，按照标准规范去干，然后按照监督考核标准考核，这样大家就尽职履职，整个城市工作就有条不紊的开展起来了，可以长治久安。

这个技术特征是什么呢？就是信息采集、物联感知。采集的手段变化了，因为什么？环卫车辆所有信息化都有，市政公用所有的监控设备都有，那怎么办？有很多数据不用再去巡街，靠巡查员去上报了，可以直接从这些社会中采来，认为它这件事儿做好了还是没做好，可以直接用这个数据作为考核和监督的依据，所以我们的监督中心主任要学习。可是我们主任如果没有相关信息化知识，我们就落后了。所以对于我们来说我们不仅有体制，我们这次改革里边3+1都比数字城管好，人家体制机制包括装备文件里都有说法，唯独咱们这数管平台只给了任务，没给保障。所以我们讲智慧城管近期目标是有两个特征的，基本特征缺一不可，缺了一个就不叫智慧城管。

终极目标体制特征就是对规划、建设、管理、养护、处罚全部涉管部门的监督和考核，这就是大城管，就是刚才介绍的比较好的地方立法，没有这个我们就不叫高级数字城管，它的技术特征就是实现对规、建、管、养、罚监督信息共享，利用大数据挖掘上述环节的内在规律，形成及时对规、建、管、养、罚实时情况进行评估和反馈的技术能力，奠定变末端管理为源头治理的技术和数据基础，这是智慧城管的高级阶段。管的范围大了，管理手段更加的自动化、智慧化了，但是都要结合实际而不是空想的。

今天因为时间关系，我就给大家介绍这些内容，谢谢大家。