城市治理的水平应该如何提高，小贩协会管理、居民自治是不是未来的出路？市民如何更有效地参与城市管理？在城市化发展中，政府部门如何顺应时势转变职能？...带着这些问题，记者专访了中山大学中国公共管理研究中心常务副主任、城市治理与城市发展研究所所长何艳玲。

“从城市规划到城市日常事务，成熟的城市管理本质上都是政-社合作的结果。”何艳玲表示，目前城市管理的问题主要在于，经济领域变化了，社会也变化了，但是政府的管理结构、管理理念、管理方式都没有发生根本性的变化。

1 【谈城管】

城管被妖魔化

很多城市管理部门职能履行不到位，空心化运作，但是往往没有引起重视，而在第一线的“城管”部门似乎成了替罪羊。

南方日报：承担着城市市容秩序、环境卫生等诸多管理任务的城管部门，近年来却一直饱受非议，城管执法引发的社会冲突更是屡屡成为社会热点。有观点甚至提出应该取消城管。在目前的情况下，城管可以取消吗？

何艳玲：我们先要区分两个概念，即城市管理部门和中国式城管部门。一个城市，总是有其特定秩序和对这种秩序的维护问题。因此，政府有相应的不同的城市管理部门，这是必要的。事实上，我们的城市政府体系中很多部门都承担着城市管理职能，比如工商局，环境卫生局。但是，“中国式城管”其实是指特定的专门的城市执法部门，是一个很专门的概念。

在不少国家，也有类似中国城管的设置，比如法国的城市警察（city police），他们的作用是留意街头非法活动，并在当事人拒不停止或者反抗时通知警察。其工作往往不具有执法权，而更类似于街头禁止或者教育。就此而言，他们与中国城管也是不一样的。但是，这并非意味着我们必须取消城管。如果城管部门能在遵纪守法的范围内执法，如果他们能够带来更好的街头秩序，那么其存在就是合理的。

现在城管被诟病，其实在于，其并未能很好做到这一点，尤其是具体的街头执法人员，在媒体放大镜下，其行为导致整个部门被妖魔化。

南方日报：有学者分析，提高城市执法管理水平是一个综合性问题，其中，进一步改变政府职能，实现“简政放权”，是改善城管水平的前提。对此您怎么看？

何艳玲：首先，这显然是一个综合问题，比如，它还涉及到我们有什么样的市民，并不仅仅是政府的事。

其次，现有的城管确实将很多城市管理部门的执法职能集中了，这曾经是一个改革的创新，目的也是为了效能。但是，如果从结构-功能的角度来看，我还是赞成每一个部门都应有一个完整的职能链条，这样方便履行责任和专门化。一个部门怎么能够专业化行使这么多职能呢？这本身不符合现代组织分工原则，更不用说权力集中可能带来的弊端。

现在的问题是，我们很多城市管理部门职能履行不到位，空心化运作，但是往往没有引起重视，而在第一线的“城管”部门似乎成了替罪羊。

其三，简政放权是什么呢？如果是指我刚才说的第二点，我赞同。但是如果说是政府不管，这是失责。

2【谈市民参与】

居民自我约束很重要

更重要的是社区居民的自我规约的问题。如果这些问题最后我们自己也搞不定，只能说我们自己有问题。

南方日报：我们调查发现，在解决城市管理的问题中，为了避免政府大包大揽的情况，有些城市也曾做出过探索，如深圳等地试水城市管理服务外包，还有人提议过小贩可以探索行业协会的形式自我管理。

何艳玲：首先，类似执法这样的职能，只能掌握在被公民委托的公权机关手上。这部分，是不能外包的。如果协管员手上握有执法权并因此而涉黑，这是很正常的，因为缺乏有效的规约。但是，这并非证明外包有什么问题，关键是，到底哪些可以外包？哪些不能？这是有边界的。

至于小贩的协会管理，当然是很自然的现象。在明朝，城市里面就有很多类似的协会，商会，这不是什么不好的东西。如果形成了小贩的排外和垄断，这并非是小贩行业协会有什么问题，而恰好表明我们不但没有能够让小贩有更多学会依法自治管理的机会，而且还缺乏对协会进行规范化管理的制度。

南方日报：在城管所管理的范围中，有关违建、社区养狗、夜间施工等问题，很多人都提出过可以通过居民自治的方式来缓解矛盾。如何更好地让市民参与到城市管理中来？

何艳玲：这确实是个问题。类似在社区养狗的问题，如果也要政府设置部门去管，这样的政府边界会无限大。这些，更重要的是社区居民的自我约束的问题。如果这些问题最后我们自己也搞不定，只能说我们自己有问题；公共意识、公民意识、社区意识，是一个非常长期的、持续的过程。在美国的城市，从小学的教育开始，到社区学院，成人学校，无时无刻都在灌输这样的公共理念，即：我住在这里的地方，不仅是我的地方，而且是大家的地方。从目前我们的实际来说，我认为有必要借助业委会这一业主自我管理组织，让我们学会更好地协商解决共同事务、集体事务。

3 【谈政府职能】

强政府好社会 才能治理好城市

它可以用高效的运作定纷止争，提供服务，人人安居乐业，为我们构建更美好的城市生活。

南方日报：其实，城管所面对的问题，一定程度上反映了城市化进程中、社会转型过程中的社会管理问题。在谈及社会管理范畴调整时，政府也提出了“小政府大社会”的目标，您是如何理解这六个字的？

何艳玲：我一直是不太主张用“小政府”这个概念的。什么小？职能小？规模小？能力小？还是什么？很多时候，当然我们是指规模。但是一个组织规模大小是否合适，其实只能与其承担的功能和效率有关。

在这方面，我们有一些大概通行的标准，比如一个国家通常会设置几个部委，但是这并非非要如此的通常标准。在中国城市化过程中，我更关注的是我们是否有一个强大的政府。它可以用高效的运作定纷止争，提供服务，人人安居乐业，为我们构建更美好的城市生活。至于大社会，我想更准确而言，应该是好社会。我更希望我们提出的口号是：强政府，好社会。

南方日报：面对城市化、城镇化的发展，政府治理该如何转型？

何艳玲：很多人都在说转型，我想说的政府转型，其实是指政府必须面对中国经济转型和社会转型之后的压力，并且在治理结构上做出回应。

关于这一点，我在《回归社会：中国社会建设与国家治理结构调试》一文中说过，市场化改革造成了中国社会的利益多元化和利益分化，在传统利益调节机制失灵和新利益调节机制缺失的情况下，中国社会出现了三大困境：市场化改革与社会不平等，市场化改革与社会不信任，市场化改革与社会不稳定。

因此，中国社会建设的实践内涵是实现市场经济体制下的社会主义公平，而构建与市场经济体制相匹配的利益调节机制是中国社会建设的核心内容。要实现社会建设的目标，其关键在于国家治理结构的调适促成强大的利益整合能力、再分配能力与市场规制能力，建立与市场经济相匹配的新利益调节机制。当前对中国社会建设的聚焦，其意义绝不仅在于一系列浮在表面的社会问题的解决，而是整个改革和发展路径的重大变化，即在解决生产力发展水平问题的同时，必须更关注解决生产力发展标准问题，在市场化改革中“将社会带回来”，以此促成真正的社会主义国家公平，让国家回归社会。

我们现在的问题是，经济领域变化了，社会也变化了，但是政府的管理结构、管理理念、管理方式都没有发生根本性的变化。我现在正旅居在美国一个小城，这个城市的市政府将所有的政府行程一天天都在网上公开，其中有很多行程安排是市长和大家一起对话商量解决问题。这看起来就是一件很小的管理方式的事情，我们能做到吗？

南方日报：您曾经十分推崇欧洲一些国家的城市规划和管理模式，例如瑞典的可持续发展模式，您认为这些模式中有哪些方面是我们可以借鉴的？

何艳玲：首先，可持续战略制定层级高，并形成了国际、国家、地区、城市四个层次的可持续发展体系。早在1993年，瑞典中央政府就制定了《21世纪议程》和《行动计划》。同时，其各个县（相当于我国的省）和284个城市政府都制定实施了《地方21世纪议程》和《行动计划》。

其次，在企业和行业层面强制推行清洁生产，瑞典已是世界清洁生产强国。再次，在消费领域，绿色消费已成为瑞典居民消费的主旋律。从这里可以看到，城市的发展，是一个从政府到企业到市民的协同体系。这里的协同取决于大量行之有效的政策和措施设计。

4 【谈社会组织】

部分城市治理职能交给社会组织

只有当市场和社会都做不好的时候，这事才交给政府来做。

南方日报：不同社会群体之间，其利益诉求往往都存在差异，人们基于共同利益而成立的社会组织，有助于这些利益在一定程度上得到整合。部分城市治理领域的政府职能能不能向社会组织转移？

何艳玲：社会组织将利益主体整合起来，不仅可以减低利益主体实现利益诉求的成本，而且可以通过组织化力量降低来自其他利益主体的风险。虽然社会组织的发展并不必然意味着小政府，但是一定意味一个大社会、一个好社会。我们对政府的职能有一个基本的判定，即只有当市场和社会都做不好的时候，这事交给政府来做。从各国政府购买公共服务的经验来说，通常类似于直接向社会特定群体所提供的服务，或者比较专业化的社会服务，会倾向于让社会组织来直接提供，比如养老服务、社区服务等等。

南方日报：有人也觉得现在很多社会组织都处于初步发展阶段，还难以承接政府部分职能，您觉得应该如何发挥社会组织在城市管理中的作用？

何艳玲：社会组织的发展不存在成熟不成熟的问题。社会组织，本质上是人与人之间的交往。人，生来就知道和人交往，我们只是需要合适的平台和更多的经验。

当然我们现在的所谓社会组织不成熟，其实是现有的法律和制度设计没有精细到可以规范各种不同的社会组织行为。比如，社会组织的财务透明，我们目前尚未有成熟的制度和程序，于是当社会组织在运作的时候，可能就会出现社会组织的财政信用危机。

我看过成熟的城市管理，从城市规划到城市日常事务，本质上都是政-社合作的结果。在美国的很多城市，都有各种各样的公众咨询会。我们应该有实质性的机制让我们参与城市公共决策，比如，很简单，地铁几号线应该通向哪里，是否可以让公众讨论一下。我并不觉得这里有什么难与不难的问题，而是让不让的问题。《南方日报》