编者按：这是住房和城乡建设部建筑节能与科技司副司长郭理桥今春在湖南长沙县有关大城管汇报交流会上的发言，《现代智慧城市》杂志经整理后予以刊发，供各地学习参考。

大城管及网格化城市管理与社会治理

湖南长沙县近年来启动的城市管理体制改革，以“重心下移、属地管理，监管分离、权责对等，理顺职能、整体联动，公众参与、共同治理”为基本原则，形成“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体系。长沙县在城市管理建设中，不仅仅注重了治理能力的创新，还十分注重治理体系的建设，这与十八届三中全会倡导的国家治理能力和治理体系的建设相吻合。

城市是个复杂多元的系统，现在管理上面临着三大类问题。除了城市管理之外，社会治理、公共服务这些城市问题现在逐渐上升为城市的主要矛盾，需要城市管理者充分注意。最近我们在总结智慧城市这两年来的创建经验，发现这些方面的内容已经逐步显现出来。有个案例很能说明问题，上海浦东的智慧城市创建十分注重公共服务，特别是把社区服务的居家养老作为重心，这个案例相当有价值，这种专业化的特色创建，是智慧城市创建十分有价值的深度拓展。到明后年，特别是随着对十八届三中全会精神深刻的理解，我估计社会治理和公共服务这两块工作会不断地强化，会与城市管理一起三足鼎立，这是一个发展趋势。另外，政府的服务，特别是包括对大众的服务，如电话热线、微博、网站、微信等等，在今后将不断地突出。

近来我到许多城镇去调研学习，发现从城镇政府的层面来看，职能部门的信息系统也暴露出一些问题：一是收集的信息基层难以共享，造成人力物力和运行费用的巨大浪费；二是网格员职能比较单一，不能进行复用，使民众对城市市政管理人浮于事的现象颇多非议；三是处置时指挥混乱；四是重复投资。

这些问题应该怎么解决?特别是在建设智慧城市过程中，要考虑建立一套更加健全的城市管理服务体系，我认为长沙大城管的意义就在这里，打造一套全新的城市管理服务体系，统一指挥中心，统一共性数据库，统一软件平台。

另外，还有关于如何建设多元网格化管理、组团式服务的问题，在管理区域内如何做到“横向到边、纵向到底”的全覆盖问题，以及“一格多员、一员多能、一岗多责”的问题，等等。通过市场机制，让公司、让市民来承担这方面的服务。

从多年的实践来看，应该要想办法建立健全智慧城市公共信息服务平台，这个平台应该统筹设计，建立统一的技术架构、数据结构、应用模式、业务流程、标准交换格式、安全保障机制，从而解决数据标准、信息共享、系统协同、业务协作问题，在此基础上还应该有梯度地开放，建立一套标准化的社会化服务方式，让这个城市的企业和公民有可能参与城市的管理和服务，这样的话，有可能使“纵强横弱”的问题得到有效的解决;进一步说，从单一的政府管理模式，进入到政府、社区、企业、市民共同治理，建立一个健全社会管理服务模式，构建城市的治理体系、管理、服务体系等等，包括投资模式。

按照以上的思路，我相信长沙县经过若干年努力之后，会把现在的数字城管平台、社会综合管理平台以及社会服务平台，渐渐趋向融合。所谓融合，就是标准是统一的，接口是打通的，但服务是多元化的。

新型城镇化背景下的智慧城市建设

作为城市管理者和决策者，通过制定政策方针，有效地运用现代科学技术等手段来推动事业发展，智慧地推进城市科学发展、智慧地推进城市可持续发展。这是个方法问题，尤其对我们工作在一线的城市党政干部、一线干部有用。

再就是要辩证系统地认识城市面临的问题，对城市的管理千万不能再走“头痛医头，脚痛医脚”的道路。30年来城镇化取得了高速的发展，但是也积累了巨大的矛盾和问题亟需解决，今天我们讲智慧城市时，应该把它有机地纳入提高治理能力和建设治理体系这么一个背景之下来深化认识。我们对城市发展要有一个基本的价值判断。第一个指标是经济发展。自从造城开始到现在为止都是一条铁律。第二个指标是社会公正。许多城市现在恶性事件不断地呈现，而且又无序，这特别值得我们思考。它既需要有个应急体系，也要有治理能力和治理体系来保障来兜底，来解决社会基本的安全性问题。第三个指标是环境问题。比如气候、土壤、水的问题，是制约城市发展的问题。

还有一个十分值得注意的是软环境问题：政府服务的环境、市场法制的环境、道德信誉环境。我觉得，城市建设、社会建设，如果不进行这些软环境的建设的话，人与人之间的信任感、价值体系很快就会崩溃。

现在我们碰到的问题是立体性的问题，我们在设计方案的时候，对城市的定位、规划、建设、管理、推进等等，必须系统地思考，要系统地思考经济、社会、文化、环境、制度等等要素，特别是要让城市的居民有主人翁的意识、公民的意识，至少是城市市民的概念，这些都需要整体考虑，平衡各种利益。从历史经验和做事的方法论来讲，确实需要系统的考虑作好顶层设计，掌握着城市资源配置权的决策者和管理者，确实会牵动巨大的利益，如果没有一个合理科学的决策程序，就会犯历史性的错误。更重要的是，作为党政干部必须学会从政治意识、大局意识、责任意识来看问题，新型城镇化的指标性八字方针是集约、智能、低碳、绿色，党的十八大提出走新型城镇化道路，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中提出要走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化路径。这就需要系统性、整体性和协同性来思考、做事情。

这样的话，我们在具体实施城市设计的时候至少有四个环节必须要考虑。第一环节，要考虑规划设计的体系。只要你是一个城市决策者、管理者，必须首先要考虑。我一直强调“智慧城市，规划领先”，这里包含两层意思，一是决策层面，对城市空间资源进行总体规划，根据城市的历史承传，借鉴国内外的经验，进行资源的优化配置和创新，确定一个城市发展的方向、格局、目标；二是操作层面，就是“多规融合”，它至少包括发改委主管的经济社会发展规划，就是定目标；国土主管的土地利用规划，就是定指标；城乡建设系统主管的城镇规划，就是定坐标；环保部门主管的环评，就是控标；还有信息化部门主管的信息化规划，就是质标，是提高城市品质的最有效的手段；另外，还有投融资规划，通过投融资规划把其他几个规划有效地串起来。这是我们做智慧城市必须统筹考虑的，要把这些规划整合、协同、系统地进行设计，必须要深入思考和慎重对待。

另外还有三个环节，城市建设、城市管理、城市运行，也必须审慎考虑。城市运行这个环节，在发展中会越来越重要，就是怎样使城市能够正常运行、持续运行下去。一般来讲，一个城市运行有三大体系：管理体系、技术体系、工程体系，三大体系支撑了一个城市的正常运行。智慧城市是建立在新型城镇化背景这个认识基础上的，是建立在对城市的客观规律性的认识基础上的，是建立在对城市的支撑体系的认识基础上的，这样，我们就知道要采用什么样的手段来建设，就能明白我们推进智慧城市为什么要倡导这些指标和内容。

国家出台了《新型城镇化规划(2014年-2020年)》，里面有一个章节专门论述了推进智慧城市的六个方面，就是信息网络要宽带化，规划管理要信息化，基础设施要智能化，公共服务便捷化，产业发展现代化，现代治理精细化。

智慧城市早期概念的提出是上个世纪90年代，特别是2009年维也纳理工大学区域科学中心首次了提出智慧城市的概念和六个维度：增长的经济，便捷的移动，舒适的环境，智慧的民众，安全的生活，公正的治理。从这六个维度来看，显而易见智慧城市建设是个旷日持久的不断发展的过程，要想几年内建成智慧城市，这种说法显然是不够科学的。

美国麻省理工学院在2012年提出了城市科学。第一是城市危机问题，就是城市遍布了污染、能耗等等以及人口密度的问题，像这些问题城市如何解决？第二是城市转型问题，包括适应性技术以及城市转型中的安全问题。第三是城市的观测问题。

从上述研究智慧城市的理论来看，智慧城市关注的内容应是城市的可持续发展。按照这个思路搞智慧城市试点工作，这也是符合中国目前的新型城镇化发展目标和城市实际需求的。我认为，智慧城市的建设要把握住这么几条：

——循序渐进。智慧城市是建立在网络化和数字化基础上的，是城市信息化向高端发展的一种表现，中国不同地域的城市，信息化差异也很大，所以它的策略也是不一样的，应该是因地制宜、因时制宜，提出解决城市中面临的紧迫问题，这是智慧城市发展的指导原则。

——坚持从实际出发，不能求大贪全。作为一种原则，想得要大，顶层设计、谋划规划要做好，但是具体做的时候起步一定要小，从某一个点进去，千万不要像狮子大开口样的什么都想做。这一点上，党委政府主要领导要把控住，财政要帮助把好关，具体实施的负责部门同志帮助策划好，从某一个点切入进去，然后要注意扩张要快，这样的话容易取得成果。

——策略上特别要注意不要把建设搞成一场拉锯战和消耗战。要找到一个有效的突破口，就能起到纲举目张的作用，有效地能解决城市中的许多问题。要遵循“半年出一批成果，年年有大的成果”的工作路径，争取不断地出新成果。

——定要注意产业化的问题。一个建设内容要成为产业化，它需要完成两个工作，一是标准化，要把我们研究、创新、建设的系统，转化成标准，成为可以推广的依据;二是规模化，把做的事情产品化、装备化，甚至形成相应的商业模式。对产业的发展，要系统统筹地考虑问题，这往往会意想不到地培育出一个新型的产业，我们要善于把城市规划、建设、管理、运行的内容转化成内生型产业，并形成产业链、价值链。

住建部关于智慧城市的推进方略

住建部开展智慧城市工作，是把它作为新型城镇化重要抓手的，所以，我们的工作定位是智慧地推进新型城镇化建设，并以此来设计智慧城市的试点工作，充分相信基层的创新性，让城市进行创建，以此来凝炼总结提升其创新经验，经过几年的创建，让具有示范效应的城市脱颖而出。

2012年住建部下发了《国家智慧城市试点暂行管理办法》文件，从解决城市实际问题着手，实现城市的规划、建设、管理、运行和服务各方面的均衡发展，实现城市可持续发展。当时在设计的时候就注意到了五个方面，城镇化发展规划科学化，公共服务均等化，基础设施智能化，城市管理精细化和产业发展现代化。围绕着这些内容我们设计了指标体系，主要是通过三级指标体系57个引导性指标来推进整项工作。现在是193个城市在进行创建，有两千多个项目，总投资超过了1.6万亿，平均每个试点一般13-14个重点项目，一般是财政投入20%，银行20%，企业自有资金33%，其他资金来源27%。一年下来看整个创建情况，公共信息平台和基础设施数据库建设排在第一、第二位，数字化城市管理排在第三。从投资额来看，投资最大的是产业园区的建设，然后是基础设施建设，包括交通等等。

住建部在推进过程中体现了这么五大特色，一是强调一城一策、智慧发展;二是强调质量控制，以人为核心;三是强调产城融合;四是强调体制机制创新;五是强调多元资金投入，优化资源配置。

从目前的发展趋势来看，智慧城市创建不断地向下延伸，向县、镇、社区延伸，特别是中心镇的创建成为重要的主体。还有一个就是资金投入，从原来依赖公共财政为主逐步地多元化，这个趋向越来越明显。另外，现在这个创建很明显地呈现出专业化、行业化、精细化的特点。例如，关于生态的主题，可细分为绿色建筑、建筑节能、地下空间、水环境和城市垃圾的处理。在这样一个背景之下，我们尊重基层的首创精神，从两个维度深度推进创建工作，一个从行业的维度，将加大平台、空间、生态、环境、规划这几个维度的建设;作为城市里面，我们要求家庭、社区、园区、新城新区单元进行细化，细化的好处是能在某一个点取得成果。然后就是注意产业，也就是必须产业结合城市，这样我们来寻找突破点。

在这个过程中，我们通过两条主线坚持来抓，一条通过城市创建智慧城市这条主线，就是探索城市发展的模式。这条主线至少要注意几个要点：第一，投资模式要从政府为主体向多元主体转变，资源配置方式要注重政府这个“看得见的手”和市场“看不见的手”共同来推进这个事情;第二，要更加注重绩效，既要有市长的眼光，也要有市民的眼光，还要有企业家的眼光;第三，要符合城市发展的内在规律和发展方向，要培养真正懂城市的管理者。

第二条主线，是中央与地方的协同，探索中央部委与省厅、城市的协同创新模式。中央部委和省厅联动管理和服务，扣住立项申报、过程管理、验收评估三个环节，做好支撑，科技、理论、经验、产业上面提供服务;指导城镇创建工作不断地创新探索，形成具有推广价值的经验教训、典型案例。

城镇化和城市发展是一个复杂的巨系统，这里面包含着社会、经济、政治、文化、生态系统演替的一个发展过程，各个系统是相互牵制、相互关联的，牵一发而动全身，一旦确定下来，具有相对的不可逆性和约束性，它的成败得失涉及到当前和未来，影响深远。我们在下一步智慧城市的发展中，要深化拓展网格化管理基础上建设智慧城市，把智慧地发展城镇作为推进新型城镇化的重要抓手。