前 言

习近平总书记高度重视城市管理工作，两次在上海发表关于城市管理工作的重要指示。

第一次是在2017年3月5日下午参加十二届全国人大五次会议上海代表团《政府工作报告》审议时，发表了关于城市精细化管理的重要讲话。

习近平总书记要求：城市管理应该像绣花一样精细，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平，努力让城市更有序、更安全、更干净。

第二次是在2018年11月6日下午，习近平总书记来到浦东新区城市运行综合管理中心，了解上海在推进城市精细化管理方面的做法。习近平强调，城市管理搞得好，社会才能稳定、经济才能发展。一流城市要有一流治理。提高城市管理水平，要在科学化、精细化、智能化上下功夫。习近平希望上海继续探索，走出一条中国特色的超大城市管理新路子，不断提高城市管理水平。（来源：新华社“新华视点”）

习近平总书记在上海的两次关于城市管理工作的重要指示，是我国城市管理实践的理论升华，是指引城市管理方向的最高标准和目标，即努力让城市更有序、更安全、更干净。同时，习近平总书记也提出了实现城市管理目标的最佳路径是：要在科学化、精细化、智能化上下功夫，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。那么，如何认真学习、领会和落实习近平总书记关于城市管理科学化、精细化、智能化的指示，提高城市管理水平，推动市县城市管理体制改革，就成为当前国家城市管理行政主管部门和地方各级党委、政府的一项重要任务。

本文限于篇幅，仅就如何落实习近平总书记城市管理科学化指示，推动市县城市管理体制改革问题，谈谈个人的理解和粗浅的看法，供全国城管同行参考。

图为:2018年11月6日，王毅教授在扬州大学给安徽池州市城管执法干部讲授城管执法实务操作课

一、城市管理科学化有关的几个基本问题

1  什么是科学？什么是科学化？

我国《辞海》1999年版“科学”辞条：“科学:运用范畴、定理、定律等思维形式反映现实世界各种现象的本质的规律的知识体系”。此外，民间还有一种通俗好记的科学概念：“科学是规律，科学是事实，科学是关于规律的事实，科学是关于事实的规律”。可见，关于什么是科学？每个人的理解都是不一样的，至今还没有一个世界公认的通用的科学概念。尽管如此，科学这个词的使用频率还是很高的，那到底什么是科学？作者认为：“科学，是反映现实与发现自然、社会规律，运用自然、社会规律解决现实世界问题，促进社会发展的知识与技能体系”。这个意思就是说科学在本质上是发现自然、社会规律，解决现实世界问题，促进社会发展的知识与技能体系。

那么，什么是科学化呢？作者认为：“科学化是一个运用知识与技能，反映现实与发现自然、社会规律，解决现实世界问题，促进社会发展的一个动态过程”。这个科学化过程要求所有的指导思想、理念、方法、技术和手段都必须科学，符合自然、社会规律，能产生促进社会进步的效果。

2  什么是城市管理科学化？

《中外城市知识辞典》中“城市管理”辞条：“城市管理是对城市中人们所从事的社会、经济、思想文化等方面活动进行决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总合”。这个城市管理概念虽然不是很全面，但是有一点是值得肯定的，那就是城市管理是一种活动，是以政府为第一主体的城市运行管理的活动。既然城市管理是城市运行管理的活动，那么，我们应当怎样理解城市管理科学化呢？作者认为：“城市管理科学化就是在城市管理主体运用科学的理念、方法、技术和手段对城市运行实施科学化综合管理的活动”。

3城市管理科学化应当包括哪些内容？

作者认为：城市管理科学化应当包括：城市管理立法科学化；城市规划建设科学化；城市管理体制科学化；城市管理机制科学化；城市管理执法科学化等主要内容。当前，各地方政府应当认真学习、领会和积极落实习近平总书记在城市管理科学化上下功夫的重要指示，积极推进市县城市管理体制改革，全面完成城市管理科学化的内容，提高城市管理水平，实现城市让生活更美好的奋斗目标。

二、城市管理立法科学化

城市管理科学化要求，首先，要制定城市管理领域基本法——《中华人民共和国城市管理法》（以下简称《城市管理法》），因为城市需要有国家层面的《城市管理法》作为管理的法定依据，城市管理科学化更需要有坚实的法律根基，城市管理如果没有《城市管理法》作为依据，那么，就会成为无源之水，无本之木。现在，十三届全国人大常委会第六次会议审议代表议案认为制定城市管理法确有立法必要。其次，要科学立法，使制定的《城市管理法》科学合理、有操作性，能“管用”，真正解决城市管理管什么？谁来管？怎么管？等“关键性”问题，这样科学合理制定的《城市管理法》才是“良法”。

然而，目前在实施的与城市管理执法相关的部分法律中，有些法律条款是不科学的，城管执法人员在执法实践中是很难操作的，严重影响了城管行政执法效能。例如：《行政强制法》第37条就与其第44条规定之间发生了冲突：即44条规定的对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的“公告”，究竟是在行政机关作出限期拆除的行政处理决定之后立即公告，还是按照37条规定在“催告”通知之后进行公告？或者按照37条规定作出强制执行决定6个月后进行“公告”？对上述问题《行政强制法》并没有做出具体的可操作的规定。还有《城乡规划法》64条中关于“没收实物”的规定，也是不科学的，例如：对于违法建设当事人已经下发了限期拆除决定书，还能不能对违法建设进行“没收实物”？对这个问题《城乡规划法》也没有作出具体的可操作的规定。因此，城管执法机关面对这样“模糊”的法律规定条款感到无所是从，从而导致执法效率低下，难以提高城市管理执法效能。因为实行城市管理科学化的关键是制定的法律要科学、管用。如果城市管理的法律依据都不能科学合理，那么，依法行政，实现城市管理科学化就只能成为一种“空想”。

三、城市规划建设科学化

城市管理科学化是各级政府科学管理城市的活动，是管理“软件”。城市规划建设是城市管理科学化的“硬件”，更是提高城市管理水平的前提和基础。作者认为：判定一个城市的城市规划建设是否科学化？最重要标准就是做到“以人为本”，满足市民衣食住行、生老病死、安居乐业的需求。

但是，按照城市规划建设科学化的这个标准，目前，我国很多城市还没有达标，在城市规划与建设方面还存在着很多问题。例如，有些城市规划建设的住宅小区没有预留建设菜市场或者开设便民早餐店的用地或者用房。但是，小区居民有需求，有需求就有市场，所以，在新建小区门口及周边就自发地形成了菜市场、早餐市场，以满足小区居民买菜、用餐及购物需求。而这些市场小摊贩又因为占道经营，影响市容市貌和环境卫生而经常被城管执法人员查处，形成“城市要好看、居民要吃饭”的社会矛盾，并且因此会引发城管执法人员与小摊贩的矛盾冲突。

再例如，有些城市新建住宅小区的临街商铺没有预留排烟道，但这些临街商铺又被购买者用来开饭店，导致饭店餐饮油烟无处排放，油烟污染严重影响小区居民生活，成为住宅小区居民反应强烈，频繁投诉的一个热点问题。这些城市规划建设的“硬伤”使城市管理执法陷入困境，难以自拔。

面对上述城市规划建设的诸多“硬伤”，如何“治疗”？破解城市规划建设科学化不达标难题？如何实现城市规划建设科学化？作者认为：各级地方政府应当以习近平总书记提出的坚持以人民为中心的思想，作为编制城市规划的指导思想，体现城市规划的“人文政治属性”。坚持需求导向，把满足市民群众合理的需求，作为编制城市规划和城市建设的出发点和落脚点，满足市民衣食住行、生老病死、安居乐业的需求。

城市规划建设科学化是城市管理科学化源头治理的关键硬件，只有科学合理的城市规划、建设和具有满足市民生活需要的城市市政公用基础设施等完善的配套硬件，才能为提高城市管理水平，实现城市管理科学化打下坚实的物质基础。